В Российской Федерации народовластие осуществляется через систему свободных и справедливых выборов и референдумов: Конституция Российской Федерации устанавливает, что «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (пункт 3 статьи 3). Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме. Так Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (№ 67-ФЗ) определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Следует назвать основные положения, регламентирующие выборы в нашей стране.
Так пункт 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации «избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
Вместе с тем в Конституции определены ограничения на участие в выборах (в референдуме). Так, в пункте 3 названной статьи устанавливается, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Конституцией определены органы государственной власти, формируемые в результате выборов. Путем выборов избирается глава государства – Президент Российской Федерации (пункт 1 статьи 81). Применительно к выборам Президента России определены принципы избирательного права. Установлено, что он избирается на 4 года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Президентом России может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет. Не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента Российской Федерации должность Президента Российской Федерации второй срок подряд.
Конституция Российской Федерации (статья 84) относит к полномочиям Президента Российской Федерации: назначение выборов Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом; назначение референдума в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Конституция определяет, что Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации (статья 94). Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (пункт 1 статьи 95). Порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральными законами (пункт 2 статьи 96). Государственная Дума избирается сроком на 4 года (пункт 1 статьи 96). Согласно пункта 1 статьи 97, депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин России, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
Конституцией устанавливается, что путем выборов формируются также представительные (законодательные) органы субъектов федерации, органы местного самоуправления. Так, пункт 2 статьи 130 гласит: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации следует, что избирательный процесс, в нашей стране и порядок проведения референдумов, базируясь на этих кратких положениях, неизбежно требовал конкретизации в соответствующем законодательстве. Поэтому весь процесс становления новой избирательной системы России неразрывно связан с развитием и совершенствованием законодательства о выборах (референдуме).
Избирательные законы устанавливают порядок выборов, в соответствии с которыми развивается практика формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В России, Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами субъектов Федерации предусмотрены: выборы Президента Российской Федерации; выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации; выборы в иные федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации; выборы в органы местного самоуправления, проводимые на основе законов, соответствующих уровню выборов.
Порядок выборов во все органы определяется конституционно-правовыми нормами, которые в совокупности образует избирательное право.
Избирательное право в разных странах не совпадает. Но везде сохраняет свою основную черту, обеспечивает одно из важнейших прав человека – право волеизъявления или «право голоса». Президент США Л. Джонсон говорил об избирательном праве: «Право голоса – это самое основное право, без которого все основные права не имеют смысла. Оно дает людям как индивидуумам контроль за собственными судьбами… Голосование является самым мощным инструментом, который когда-либо был изобретен человечеством для разрушения несправедливости и глухих стен, которые сковывали людей из-за того, что они отличаются от других людей».
Различную смысловую нагрузку несут понятия «избирательные права граждан» и «избирательное право».
Избирательные права граждан – это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.
Избирательное право в широком смысле слова – это система норм регламентирующих весь избирательный процесс. Она имеет в Российской Федерации два уровня, поскольку находится, в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации.
Активное избирательное право в Российской Федерации – это право граждан Российской Федерации (и только!) избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Избиратель – это гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом.
Примерная численность избирателей в России – 109 млн. граждан, что составляет около 70 процентов населения (Согласно протоколам избирательных комиссий субъектов Федерации на выборах Президента Российской Федерации 26 марта 2000 года в списки избирателей на территории России было включено 109 372 043 избирателей).
Пассивное избирательное право – это право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Необходимой предпосылкой права гражданина Российской Федерации быть избранным является обладание активным избирательным правом. Вместе с тем к пассивному избирательному праву предъявляются более жесткие требования, чем к активному. Например, для него устанавливается более высокий возрастной ценз.
Под возрастным цензом понимается наличие специальных условий, ограничивающих избирательное право и право на участие в референдуме.
В Российской Федерации правом быть избранным в Государственную Думу обладают граждане, достигшие 21 года, правом быть избранным Президентом Российской Федерации – достигшие 35 лет, в то время как право голоса предоставлено всем гражданам с 18 лет.
Реализация права быть избранным требует соблюдения ряда установленных избирательным правом процедур: определенный порядок выдвижения кандидатуры, соблюдение условия несовместимости и т.п.
Такое специфическое ограничение пассивного избирательного права, как несовместимость, означает несовместимость занятия определенных должностей и выполнение определенных депутатских полномочий. Так Конституция Российской Федерации (статья 97), закрепляет положение, в соответствие с которым депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Кроме того, депутат одного представительного органа власти не может быть депутатом иных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В соответствии с Основным Законом, одно и то же лицо не может одновременно являться членов Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.
Кроме того, пассивное избирательное право ограничивается и рядом других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Так, депутатами законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лица органов исполнительной власти.
Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и налоговой полиции, работники прокуратуры могут быть избраны депутатами Государственной Думы, главами администраций субъектов Федерации, депутатами законодательных органов субъектов Федерации, должностными лицами местного самоуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий. Данное правило установлено Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1997 года.
Избирательное право имеет свою законодательную базу, которую составляют нормативные акты, содержащие избирательно-правовые нормы. К числу таких актов в Российской Федерации относятся:
– Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.), конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;
– Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ);
– Федеральные законы: «О выборах Президента Российской Федерации» (от 10 января 2003 года № 19-ФЗ); «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ); «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ с изменениями и дополнениями от 22 июня 1998 года); другие федеральные законы, а также законы субъектов Федерации, подробно регламентирующие организацию и порядок выборов в различные органы государственной власти и местного самоуправления;
– Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, акты глав администрации и других руководителей исполнительных органов субъектов Российской Федерации по вопросам организации и проведения выборов.
Главной задачей избирательной системы и избирательного права Российской Федерации является обеспечение основных гарантий избирательных прав граждан России, гарантирующее свободное волеизъявление граждан на выборах.
Под гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме понимается правовое, организационное, информационное и иное обеспечение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Важным элементом избирательной системы являются принципы избирательного права.
Под принципами избирательного права понимаются закрепленные в правовых нормах основополагающие начала организации и проведения выборов. Их соблюдение делает выборы действительно народным волеизъявлением. Нарушение – наоборот, подрывает легитимность выборов, а, следовательно, и избранных органов.
Принципы проведения выборов в Российской Федерации отвечают общемировым демократическим стандартам.
Принципы проведения выборов сформулированы в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, пункт 1 статьи 3 Федерального закона гласит: «Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Особо подчеркивается (пункт 3 названной статьи), что: «участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме, либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению».
Выборы являются всеобщими, то есть в них участвует все взрослое население страны мужского и женского пола (или региона).
В законе оговорено, что гражданин России, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации. Дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации установленных законодательством его избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации (пункт 4 статьи 3).
Выборы и референдумы проводятся на основе равного избирательного права – каждый избиратель имеет равное число голосов (один или два при смешанной избирательной системе) – и при условии, что избирательные округа должны быть равны по численности населения. Все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях.
Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Российское избирательное право не устанавливает никаких избирательных цензов, кроме возрастного и ценза оседлости при пассивном избирательном праве (исключение – граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда).
Выборы являются прямыми, то есть избиратель голосует непосредственно за кандидата или список кандидатов (а не за выборщиков или избирательную коллегию) или против кандидата (списка кандидатов), за или против вынесенного на референдум вопроса непосредственно. Никто, даже самый близкий родственник, не вправе участвовать в выборах вместо конкретного избирателя.
Чтобы исключить возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина голосование на выборах, предусмотренных Конституцией, как правило, тайное. Это обеспечивается, прежде всего, различными способами технического характера, уменьшающими вероятность внешнего влияния на избирателей и исключающими контроль за волеизъявлением.
Так, избирательные бюллетени не нумеруются, не содержат никаких пометок, которые бы позволили установить личность голосующего. В помещении для голосования оборудуются кабины для тайного голосования, либо пригодные для этого комнаты. В этих кабинах (комнатах) не допускается присутствия кого бы то ни было, включая членов избирательной комиссии или наблюдателя. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично избирателем.
Принцип гласности выражается в следующем. Во-первых, все мероприятия, связанные с выборами организуются и проводятся открыто и гласно.
Во-вторых, сами избирательные комиссии работают открыто: представители трудовых коллективов, общественных организаций, учебных заведений, кандидаты в депутаты и их доверенные лица, представители средств массовой информации вправе присутствовать на заседаниях избирательной комиссии. В том числе при регистрации кандидатов в депутаты, планировании или опечатывании избирательных ящиков перед началом голосования, подсчета голосов, определении результатов выборов и т.д.
В-третьих, обязанностью избирательных комиссий является информирование граждан о своей работе, проводимых мероприятиях по выборам, итогам регистрации кандидатов в депутаты, биографических данных депутатов; результатам голосования и итогах выборов.
В-четвертых, средства массовой информации освещают ход подготовки и проведения выборов, получая материалы от избирательных комиссий, государственных и общественных организаций и т.д.
Таким образом, контроль со стороны общественности за законностью выборов осуществляется на всех стадиях избирательного процесса.
Важным также является принцип состязательности.
Федеральный закон от 20 декабря 2002 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» устанавливает (пункт 16 статьи 47), что «если за 35 дней до дня голосования по одномандатному избирательному округу не будет зарегистрирован ни один кандидат, либо будет зарегистрирован только один кандидат, а равно если по федеральному избирательному округу будет зарегистрировано менее трех федеральных списков кандидатов, выборы по решению соответственно окружной избирательной комиссии, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации откладываются на срок не более двух месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, федеральных списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий».
Выборы органов или депутатов (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления) являются обязательными и проводятся в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
В целях совмещения дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти либо на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом, допускается продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Подготовка и проведение выборов и референдума осуществляется на основе норм избирательного права и регламентирован избирательным процессом, который представляет собой урегулированную законом и другими социальными нормами деятельность граждан, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные и самоуправленческие органы. Он состоит из определенных, расположенных в установленной последовательности следующих этапов:
1. Образование избирательных округов и избирательных участков (участков референдума). Схема избирательных округов утверждается соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом местного самоуправления не позднее, чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы (пункт 2 статьи 18 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ).
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей, участников референдума образуются избирательные участки, участки референдума. Они образуются не позднее, чем за 45 дней до дня голосования главой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями из расчета не более чем три тысячи избирателей, участников референдума на каждом участке.
2. Формирование избирательных комиссий (комиссий референдума) осуществляется в соответствии с действующим законодательством. В Российской Федерации действуют следующие комиссии, комиссии референдума: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.) комиссии; участковые комиссии.
Деятельность комиссий осуществляется гласно и открыто.
3. Составление списков избирателей (участников референдума). Все граждане, достигшие 18 лет, включаются в списки избирателей. Эти списки составляются участковой избирательной комиссией на основании сведений, получаемых из жилищных органов. Гражданин может быть включен в список избирателей, участников референдума только на одном избирательном участке, участке референдума. Участковая комиссия не позднее чем за 20 дней до дня голосования представляет список избирателей, участников референдума для всеобщего ознакомления и его дополнительного уточнения. Каждый гражданин вправе заявить в избирательную комиссию о не внесении его в списки избирателей, участников референдума, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в список избирателей, участников референдума. В течение 24 часов, а в день голосования в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая комиссия обязана проверить заявление, а также представленные документы и либо устранить ошибку или неточность, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления (пункты 15, 16, статьи 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ).
4. Выдвижение, регистрация депутатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком. Регистрация кандидата осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии составленного заявления кандидата о его согласии баллотироваться по данному избирательному округу, предоставления им необходимых сведений об имуществе, о размере и об источниках доходов, а также при наличии необходимого количества собранных в поддержку кандидата подписей избирателей, или внесенного избирательного залога, или решения политической партии, избирательного блока (пункт 1 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
5. Предвыборная агитация. Это деятельность граждан, общественных объединений по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании «за» (или «против») тех или иных кандидатов (списка кандидатов). Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических изданиях начинается за 30 дней до дня голосования.
6. Голосование. Это главная стадия избирательного процесса, в результате которого часть кандидатов получает право на выборный мандат либо на участие во втором туре. Голосование проводится в один из выходных дней. Продолжительность голосования не может составлять менее десяти часов. О времени и месте голосования территориальные и участковые комиссии обязаны оповестить избирателей, участников референдума не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования – в порядке и сроки, которые предусмотрены законодательством, но не позднее чем за пять дней до дня голосования.
7. Подсчет голосов и установление результатов выборов. Подсчет голосов избирателей, участников референдума начинается сразу после окончания времени голосования и проводиться без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели. После проведения всех необходимых действий и подсчетов участковая комиссия обязана провести итоговое заседание, на котором подписывается протокол участковой комиссии об итогах голосования. На основании данных первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, после предварительной проверки правильности их составления вышестоящая комиссия путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает результаты выборов, референдума на соответствующей территории, в округе, субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации.
Необходимо особо подчеркнуть, что согласно Конституции Российской Федерации и соответствующего законодательства военнослужащие имеют равные с другими гражданами избирательные права. Закрепленные в законодательстве особенности участия военнослужащих в выборах (референдуме) обусловлены специфическим характером военной службы, но при этом, (как мы убедимся в ходе дальнейшего изложения), не ущемляют их избирательных прав.
Военного человека всегда отличала и отличает особая ответственность за свое Отечество, за будущее государства. Стало уже традиционным активное, взвешенное и исключительно ответственное отношение военнослужащих к участию в выборах.
В заключение необходимо отметить, что успешное развитие современного государства, в том числе и России, во многом зависит от качества избирательных кампаний, выборов и референдумов, являющихся эффективным инструментом правового обновления государственной власти и местного самоуправления, корректировки политического и социально-экономического курса развития страны.
Стоит также отметить, что некоторые проблемы, обсуждаемые в данной главе, будут более подробно раскрыты при рассмотрении последующих тем, посвященных избирательному законодательству, в том числе Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Кроме того, в последующих главах нам предстоит подробно рассмотреть основные стадии избирательного процесса применительно к выборам Президента Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации, основные стадии подготовки и проведения референдума в России.