Развитие экономики под воздействием рыночных механизмов выделило в качестве самостоятельной функцию государства по защите экономической безопасности. Рыночные механизмы не способны выполнять данную функцию. Как правило, экономические интересы хозяйствующих субъектов не противоречат национальным интересам. Однако такие противоречия могут часто возникать. Например, рыночные механизмы делают выгодным развитие экологически вредных производств, а государство заинтересовано сдерживать их развитие и импортировать соответствующую продукцию. Для разрешения подобных противоречий государство должно осуществлять свою функцию обеспечения экономической безопасности.
Государство может обеспечить лишь защиту от наиболее важных и крупных угроз. Население же в своей повседневной жизни сталкивается со значительно большим спектром угроз, многие из которых носят местный характер. Защитить население от многих подобных местных угроз экономической безопасности наиболее эффективным образом могут органы местного самоуправления, как органы наиболее приближенные к населению.
Объектами экономической безопасности муниципального образования являются территория муниципального образования, население и все, относящееся к экономике, расположенное на данной территории (участке земной поверхности, имеющем отдельные границы и пространственный базис деятельности, включающий производственные фонды, инфраструктуру, который рассматривается как среда жизнедеятельности населения, совокупность ресурсов развития).
Объектом исследования экономической безопасности на муниципальном уровне является кругооборот расходов и доходов, товаров, услуг и ресурсов на основе различных форм собственности. Основанием для оценки угроз и ущербов от воздействия угроз как приемлемых или неприемлемых являются критерии экономической безопасности, которые могут быть качественными или количественными. Критерии, в свою очередь, выражаются показателями экономической безопасности. Таким образом, сущность экономической безопасности реализуется в системе ее критериев[1] и показателей**.
Учитывая особенности проблем обеспечения муниципальной экономической безопасности, необходимо выработать особую систему параметров, ориентированной на небольшую территорию. Существующие системы показателей оценки экономической безопасности ориентированы в основном на федеральный и региональный уровни. Однако учитывая важность и специфические особенности муниципальных проблем, представляется необходимой специальная проработка проблем показателей безопасности для муниципальных образований. Целями применения подобной методики являются:
— оценка кризисных ситуаций и угрозы их возникновения в социально-экономической сфере муниципального образования;
— оценка влияния местных кризисных ситуаций на национальную безопасность субъекта Федерации и России в целом;
— разработка и обоснование программно-целевых мероприятий по обеспечению экономической безопасности.
Основные требования к системе социально-экономических показателей анализа муниципального образования:
— система социально-экономических показателей муниципального образования должна быть взаимоувязана с общей схемой анализа и показателей, использующихся на федеральном, региональном, отраслевом уровнях;
— показатели муниципальной безопасности должны быть совместимы с действующей в стране системой учета, статистики и прогнозирования;
— система социально-экономических показателей должна отвечать перечню основных угроз экономической безопасности муниципального образования;
— перечень социально-экономических показателей, используемых для анализа, должен быть минимален, легко доступен и допускать простую интерпретацию;
— результаты анализа должны допускать простую и наглядную проверку на непротиворечивость существующему положению;
— социально-экономические показатели должны относиться к одному временному периоду, описывая своего рода срезы социально-экономической ситуации;
— показатели должны допускать возможность осуществлять регулярный мониторинг и прогнозирование факторов, влияющих на уровень угроз безопасности муниципального образования.
Анализ положения в муниципальном образовании должен опираться на набор индикаторов экономической безопасности, который позволит выявить и оценить грядущие угрозы, а также реализовать необходимый комплекс программно-целевых мер по снижению уровня угроз.
Критерий экономической безопасности — оценка состояния экономики с точки зрения важнейших процессов, отражающих сущность экономической безопасности. Критерий не может приниматься как прямое руководство к действию. Требуется гибкий подход к его корректировке и реализации в соответствии с периодической перестройкой ресурсно-производственного потенциала, созданием новых хозяйственных рычагов, структур управления.
По мнению большинства исследователей, основой формирования этих показателей является тесная взаимосвязь понятия безопасности с категорией риска. Концепция риска в стратегии экономической безопасности включает в себя два важнейших элемента: оценку риска и управление риском. Оценка риска носит, как правило, экспертный, вероятностный характер. Управление риском предполагает предвидение возможных критических социально-экономических ситуаций с тем, чтобы предотвратить, ослабить и смягчить их последствия. Поэтому оценка уровня экономической безопасности предполагает наряду с анализом факторов риска использование категорий потерь (ущерба) фактических, ожидаемых, потенциальных, компенсируемых и некомпенсируемых.
Критерии экономической безопасности диктуют выбор определенных показателей экономической безопасности объекта исследования, которые будут описывать и характеризовать его эволюцию, уровень его количественных и качественных параметров в системе мировой статистики. Для экономической безопасности важное значение имеют не сами показатели, а их пороговые значения, т.е. предельные величины, несоблюдение значений которых препятствует нормальному ходу развития различных элементов воспроизводства, приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций для муниципального образования. Таким образом, показатели, по которым определены пороговые значения, выступают системой показателей экономической безопасности.
К основным критериям, характеризующим интересы муниципального образования в области безопасности и обеспечивающим приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, относятся:
— расширенное воспроизводство экономической и социальной инфраструктуры, муниципальной экономики;
— границы критической зависимости муниципального образования от ввоза важнейших видов продукции первой необходимости;
— обеспечение необходимого уровня обслуживания потребностей населения с целью формирования условий для нормального жизнеобеспечения населения муниципального образования.
Выявление угроз экономической безопасности муниципального образования и прогнозирование их последствий осуществляется с помощью мониторинга.
В распоряжении местной власти постоянно должен находиться инструментарий анализа потенциальных и реальных угроз экономической безопасности, альтернативный набор решения данных проблем.
Важнейшей проблемой, от решения которой зависит разработка эффективных мер политики местных органов власти по предупреждению ущерба, является определение системы пороговых уровней снижения экономической безопасности в ответ на действие тех или иных факторов риска. Например, уровень и качество жизни основной массы населения, за границами которого возникает опасность неконтролируемых социальных, трудовых, межнациональных и других конфликтов, создается угроза выживанию.
Система параметров (пороговых значений) экономической безопасности муниципального образования должна основываться на принципиальных положениях Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608.
Каждый из основных индикаторов угроз экономической безопасности связан с оценкой ситуации в определенной сфере. Расчет показателей, рассматриваемых изолированно друг от друга, не позволяет получить объективную оценку. Только система показателей позволяет сделать выводы о реальной степени угрозы экономической безопасности. Показательно сопоставление показателей безопасности соседних муниципальных образований. Практика показывает, что нужно не просто определить чисто макроэкономические индикаторы, на которые трудно повлиять в оперативном порядке (их динамика складывается достаточно инерционно и под воздействием многих факторов, которые зачастую не поддаются влиянию). Целесообразно использовать индикаторы, которые поддаются воздействию со стороны органов власти как в стратегическом, так и в тактическом плане. Выявляются критические точки и способы воздействия на них.
Критическая величина экономических показателей безопасности на определенной территории не всегда означает ситуацию полного краха социально-экономической сферы или отдельных ее областей. Она прежде всего свидетельствует о необходимости оперативного вмешательства органов управления с целью изменения опасных тенденций.
Можно выделить следующие группы объектов для индикативного анализа экономической безопасности муниципального образования:
— показатели состояния инфраструктуры (динамика воспроизводства, работоспособность и степень изношенности, техническая аварийность, число объектов инфраструктуры на 10 000 человек и др.);
— демография, уровень и качество жизни (рождаемость и смертность, продолжительность жизни, заболеваемость; средняя и минимальная заработная плата и пенсии в сравнении с прожиточным минимумом; различие в уровне доходов между отдельными слоями населения; потребление важнейших видов продовольствия и обеспеченность товарами длительного пользования, преступность и др.);
— динамика занятости населения, в том числе по половозрастным и социальным группам населения;
— состояние финансово-бюджетной и кредитной системы, обеспеченность финансовыми и материальными ресурсами важнейших муниципальных нужд, обеспеченность ресурсами исполнения отдельных делегированных государственных полномочий;
— действенность системы государственной власти, механизмов правового и административного регулирования;
— состояние окружающей среды, экология.
Рассмотрим более подробно пороговые значения индикаторов уровня жизни населения, как наиболее важные для муниципального уровня управления. В этой области часто используются следующие показатели:
— доля в населении граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума;
— средняя продолжительность жизни;
— разрыв между доходами 10% самых высокодоходных и 10% самых низкодоходных групп населения;
— уровень рождаемости;
— уровень смертности и заболеваемости от различных причин;
— сопоставление средней заработная платы и пенсии в данном муниципальном образовании с прожиточным минимумом и выплати в соседних муниципальных образованиях;
— уровень безработицы;
— уровень обеспеченности различными товарами длительного пользования;
— уровень преступности.
При расчете показателей дохода следует учитывать, что эти данные часто несколько занижены, так как рассчитываются только на основе денежных доходов населения без учета натуральных доходов от собственных подсобных хозяйств и без учета бесплатных благ и услуг, получаемых населением. Кроме того, не учитываются многие перераспределенческие потоки. В частности, доходы от неформальной, нерегистрируемой занятости, от безвозмездной помощи родственников друг другу. В результате этой деятельности населения происходит перелив доходов от одной группы населения к другой.
Однако это не снимает остроту проблемы с позиции угрозы безопасности. Дело в том, что величина прожиточного минимума установлена на таком низком уровне, что пороговым значением по этому индикатору должно было бы быть отсутствие граждан, имеющих доходы ниже данного уровня. Что касается разрыва в доходах между высоко- и низкодоходными слоями населения, то пороговое значение по этому индикатору в России предварительно определяется на уровне, обычно принимаемом в развитых зарубежных странах, где разрыв в 8 раз не вызывает социальных конфликтов. Однако население России привыкло к разрыву в доходах максимум в 4—5 раз. Поэтому, по возможности, следует принимать более жесткие параметры пороговых значений по данному индикатору.
Важно подчеркнуть, что наивысшая степень безопасности достигается при условии, что весь комплекс показателей находится в пределах допустимых границ своих пороговых значений, а пороговые значения одних показателей достигаются не в ущерб другим.
Оценка интегрального показателя уровня экономической безопасности осуществляется преимущественно в виде табличного сопоставления основных экономических показателей муниципального образования с их пороговыми значениями:
| Показатель безопасности | Критический показатель | Фактический показатель за 2001 г. | Прогнозный показатель на 2002 г. |
| Уровень безработицы | 15% | 14% | 12% |
| Износ системы водоснабжения и др. | 70% | 85% | 90% |
Порядок использования пороговых значений в муниципальном образовании в самом общем виде представляется следующим. Органы исполнительной власти муниципального образования разрабатывают прогнозы социально-экономического развития на определенный период, проекты бюджета. Прежде всего следует установить, что в этих документах обязательно должны содержаться показатели, характеризующие степень экономической безопасности муниципального образования. В документах должно приводиться сопоставление прогнозируемых показателей социально-экономического развития и бюджета с их пороговыми значениями. Проекты всех наиболее важных решений по экономическим вопросам также должны проходить проверку на предмет соответствия пороговым значениям.
Следует отметить, что для местных органов власти более показательным и удобным в использовании является функциональный анализ уровня экономической безопасности. Такой анализ позволяет выявить недостатки и резервы реализуемого комплекса мер по обеспечению каждой из функциональных составляющих экономической безопасности и безопасности территории в целом, а также дать возможность скорректировать функциональную систему обеспечения его экономической безопасности.
Возможный алгоритм анализа:
1. Определение структуры негативных воздействий по каждой функциональной составляющей экономической безопасности территории. Разделение объективных и субъективных негативных воздействий.
2. Оценивается вероятность наступления отдельных негативных воздействий, а также ущерб в случае их наступления с тем, чтобы оценить вероятный размер ущерба.
3. Формируется список мер, которые были предприняты к моменту проведения оценки уровня его экономической безопасности для устранения влияния негативных воздействий. Такие списки мер формируются по каждой из функциональных составляющих и по каждому негативному воздействию внутри каждой составляющей. Если в прошлом были приняты какие-либо превентивные меры по предупреждению определенных негативных воздействий, их также необходимо включить в список мер, даже если ожидавшиеся негативные воздействия так и не имели места.
4. Оценка эффективности принятых мер с точки зрения нейтрализации конкретных негативных воздействий по каждой из функциональных составляющих экономической безопасности. Оценка эффективности принятых мер может производиться экспертами, проводящими общую оценку экономической безопасности данной территории или специально приглашенными лишь для этой цели, на основании оценки отношения экономического эффекта, полученного от реализации оцениваемых мер, предотвращенного с помощью этих мер возможного ущерба к совокупным затратам на реализацию комплекса мер и стоимости понесенного ущерба по функциональной составляющей.
5. Определение причин недостаточной эффективности мер, принятых для устранения уже имеющихся негативных воздействий и предотвращения возможных, а также определение ответственных за низкую эффективность реализации принятых мер.
6. Выработка рекомендаций по устранению и предупреждению негативных воздействий.
7. Оценка стоимости каждой из предлагаемых мер по устранению негативных воздействий и определение исполнителей, ответственных за реализацию предлагаемых мер.
Для выделения наиболее важных направлений можно применять расчет удельного веса отдельных функциональных составляющих безопасности в общем ущербе:
| Функциональная составляющая безопасности | Ожидаемый ущерб | Предотвращенный ущерб | Реализовавшийся ущерб | Удельный вес |
| Экологическая | 15% | |||
| Информационная | 8% | |||
| Финансовая | 20% | |||
| и т.д. | 57% | |||
| Общий ущерб | 100% |
Пример анализа экономической безопасности, представляемый в представительный орган власти:
| Название негативного воздействия | Вероятность | Оцениваемый ущерб | Вероятный ущерб (2х3) |
| Авария в системе водоснабжения | 30% | 1000 тыс. руб. | 300 тыс. руб. |
| Перебои в поставке определенного жизненно важного товара | 50% | 700 тыс. руб. | 350 тыс. руб. |
| Хищения проводов и т.д. | 90% | 500 тыс. руб. | 450 тыс. руб. |
Представительный орган принимает решение о том какие негативные воздействия следует уменьшить в первую очередь. В случае, если негативные воздействия нельзя преодолеть с помощью законодательных мер, соответствующим исполнительным органам власти дается задание разработать и представить на рассмотрение данные в соответствии с требованиями алгоритма анализа. На основе данных анализа представительный орган власти может принять решения о финансировании целевых программ по обеспечению экономической безопасности.
Создание карт функционального анализа позволяет решать одновременно целую совокупность важнейших проблем обеспечения экономической безопасности муниципального образования. Оценивая значения финансовых параметров ущербов от ожидавшихся, реализовавшихся и предотвращенных негативных воздействий, можно получить достоверное представление о масштабах потенциального, предотвращенного и понесенного ущерба от совокупности негативных воздействий на его экономическую безопасность. Также через анализ удельных весов функциональных ущербов в совокупном ущербе можно достаточно точно оценить значимость функциональных составляющих экономической безопасности.
Расчет удельных весов функциональных составляющих экономической безопасности на основе анализа ущербов позволяет определить однородный параметр исследования, трудноизмеримый другими способами функциональных составляющих экономической безопасности, и поэтому этот метод является весьма эффективным при решении проблемы оценки функциональных составляющих экономической безопасности.
Приоритетными задачами местной политики, направленной на повышение экономической безопасности муниципальных образований в настоящее время являются:
— поддержка жизненно важных для населения района предприятий и объектов инфраструктуры;
— обеспечение условий для нормальной жизнедеятельности населения;
— оказание содействия преимущественному развитию предприятий, наиболее прибыльных и перспективных на данный период, а также предприятий, имеющих долгосрочные экономические преимущества в общей системе территориального разделения труда;
— развитие местной инфраструктуры.
Рассмотрение экономической безопасности муниципального образования должно осуществляться в рамках экономической безопасности Российской Федерации и субъектов Федерации.