Жилищное законодательство

Понятие жилищного законодательства. Под жилищным законодательством следует понимать совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т. е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. Необходимость удовлетворения потребности в жилье сопровождает человека на протяжении всей его жизни — от первого крика до последнего вздоха. В то же время способы удовлетворения этой потребности различны. Выбор этих способов во многом зависит от того, идет ли речь об удовлетворении постоянной или временной потребности в жилье. От этого зависит и целевое назначение жилого помещения. Жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности, предоставленные им внаем или как членам кооператива, рассчитаны преимущественно на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Напротив, жилые помещения в общежитиях, маневренном фонде, служебные жилые помещения, хотя они и предоставляются на началах найма, обычно удовлетворяют лишь временную потребность граждан в жилье.

Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье, предметом которых является жилое помещение, пригодное для постоянного в нем проживания, хотя бы оно и было рассчитано на то, чтобы обеспечить граждан жильем лишь на время, при наличии целого ряда условий. Жилищное законодательство регулирует отношения по предоставлению и использованию жилья в общежитиях (в том числе учащимся, сезонным и временным работникам), маневренном фонде, служебных жилых помещений. Оно регулирует отношения по использованию жилья поднанимателями и временными жильцами. В то же время оно не распространяется на отношения по использованию дачных жилых помещений (в дачах, дачно-строительных кооперативах, садоводческих товариществах), хотя бы они и были пригодны для круглогодичного в них проживания. Указанные помещения в состав жилищного фонда не входят.

Жилищное законодательство не регулирует отношения по использованию приспособленных под жилье помещений в вагончиках, сборно-разборных сооружениях и иных строениях, не рассчитанных на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Они также не входят в состав жилищного фонда.

С другой стороны, под действие жилищного законодательства подпадают не все отношения, обеспечивающие удовлетворение постоянной потребности гражданина в жилье. Так, право собственности гражданина на жилище, будь то квартира или дом, призвано обеспечить удовлетворение постоянной потребности собственника в жилье. Однако поскольку удовлетворение потребности самого собственника в жилье не выходит за пределы правоотношения собственности, указанное отношение регулируется не жилищным законодательством, а законодательством о собственности. Что же касается отношений собственника с проживающими в принадлежащем ему жилом помещении членами семьи и иными лицами (например, нанимателями), то они могут квалифицироваться как жилищные отношения.

Жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов; нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства и т. д.

Жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов независимо от того, кто выступает в них в качестве инвестора, заказчика и подрядчика.

Как видим, отношения, регулируемые жилищным законодательством, тесно соприкасаются с отношениями, составляющими предмет иных подразделений системы законодательства. А это подлежит учету при разграничении жилищного и смежных отраслей законодательства, в первую очередь гражданского. Переплетение жилищных и соприкасающихся с ними отношений особенно часто наблюдается сейчас, когда в результате приватизации и иных факторов происходит преобразование собственности в жилищной сфере.

Структура жилищного законодательства. Общая широкомасштабная кодификация жилищного законодательства была проведена в нашей стране до распада Союза ССР, в первой половине 80-х годов—24 июня 1981 г. Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик[311], а через два года (24 июня 1983 г.) Верховный Совет РСФСР принял на базе Основ Жилищный кодекс РСФСР[312]. Примерно в то же время жилищные кодексы на базе Основ были приняты и в других союзных республиках. С тех пор в жизни страны произошли коренные изменения, обусловленные главным образом распадом Союза ССР и переводом экономики на рельсы рыночного хозяйства, в результате чего Жилищный кодекс, не говоря уже об Основах, которые практически не применяются, утратил в Российской Федерации роль базового законодательного акта в области жилищного законодательства. Многие нормы Жилищного кодекса, которые были рассчитаны на принципиально иной социально-экономический, политический и духовный строй общества, устарели и к тому же пришли в противоречие с позднее принятыми законодательными актами.

Конституция РФ относит жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (подпункт «к» ст. 72). В настоящее время идет подготовка проекта Жилищного кодекса РФ, с тем чтобы на его основе кодификационные акты в области жилищного законодательства были приняты на уровне субъектов федерации. Пока же роль базовых законодательных актов в области жилищного законодательства, помимо Конституции, выполняют часть первая и часть вторая ГК РФ (в том числе главы 18 и 35), Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»[313], Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики»[314], Федеральный закон «О товариществах собственников жилья»[315]. Нельзя полностью сбрасывать со счетов и Жилищный кодекс, который подлежит применению в части, не противоречащей Конституции РФ и законодательным актам, принятым после 12 июня 1990 г., т.е. после провозглашения независимости России.

В области регулирования жилищных отношений видная роль отводится указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. В их числе Указ Президента РФ «О новом этапе реализации Государственной целевой программы «Жилище» от 29 марта 1996 г., постановление Правительства РФ «О Государственной целевой программе «Жилище» от 20 июня 1993 г.[316], постановление Правительства РФ «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» от 2 августа 1999 г. № 887[317].

Наряду с законами, указами Президента и постановлениями Правительства к источникам жилищного законодательства относятся акты государственных комитетов, министерств и ведомств, в том числе и тех, которые ныне свое существование прекратили. Так, продолжают действовать Инструкция о порядке обмена жилыми помещениями, утвержденная Министерством коммунального хозяйства РСФСР 9 января 1967 г.[318], Инструкция о порядке сохранения за гражданами, временно отсутствующими по условиям и характеру работы, жилого помещения в месте постоянного жительства (утверждена Министерством юстиции СССР, Госкомтрудом СССР и МВД СССР 20 января 1989 г.)[319], а также немало других нормативных актов, принятых как на общесоюзном, так и на республиканском уровне. Но, разумеется, все они действуют лишь в части, не противоречащей позднее принятым законам и иным нормативным актам.

Поскольку жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, многие нормативные акты, регулирующие жилищные отношения, принимаются на региональном уровне — представительными и исполнительными органами субъектов федерации. Так, в Санкт-Петербурге продолжают действовать (с необходимыми изменениями и дополнениями) Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденные решением исполкома Ленсовета и Президиума Леноблсовпрофа от 7 октября 1987 г. № 712/6[320].

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11 декабря 1996г. № 20 одобрена Концепция реформ в жилищной сфере и утвержден перечень основных нормативно-правовых актов (их свыше двадцати), необходимых для осуществления этих реформ.

Закон, принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 12 февраля 1997г., регулирует порядок и условия предоставления жителям Санкт-Петербурга освободившихся жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищных фондов.

В последнее время в числе правообразующих актов в области жилищного законодательства могут быть названы постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых производится проверка конституционности целого ряда нормативных актов, в том числе и норм Жилищного кодекса. Таковы, в частности, постановления Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности частей первой и второй ст. 54 Жилищного кодекса, от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности части первой и п. 8 части второй ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР, от 3 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности пп. 1,3 и 4 ст. 32 и пп. 2 и 3 ст. 49 Федерального закона «О товариществах собственников жилья» и по делу от 3 ноября 1998 г. о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ»[321]. Хотя эти постановления и вынесены в связи с запросом и жалобами по конкретным делам, признание тех или иных норм не соответствующими Конституции означает их отмену, что вносит радикальные изменения в правоприменительную практику, которая вынуждена руководствоваться другими нормами. Указанное обстоятельство позволяет относить постановления Конституционного Суда к источникам жилищного законодательства, имеющим правопогашающее действие[322].

Наконец, к вспомогательным источникам жилищного законодательства надлежит отнести руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Союза ССР по жилищным делам, а иногда и постановления, носящие более общий характер.

Таковы постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[323]; от 26 декабря 1984 г. ,№ 5 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР»[324]; от 24 августа 1993 г. № 8 «О некоторых, вопросах применения судами Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ»[325]; постановления Пленума Верховного Суда Союза ССР от 3 апреля 1987 г. № 2 «О практике применения судами жилищного законодательства»[326]; от 11 октября 1991 г. № 11 «О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражданами и жилищно-строительными кооперативами»[327].

Как видим, жилищное законодательство отличается многослойностью своих источников. К сожалению, вследствие того что кодификация жилищного законодательства застопорилась, его источники как на федеральном, так и на региональных уровнях далеко не соответствуют друг другу, что приводит к серьезным нарушениям законности в области жилищных отношений.

Действие жилищного законодательства. Общим принципом действия закона во времени является немедленное действие нового закона. Это значит, что новый закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действие. Если же правоотношение носит длящийся характер, то новый закон применяется к тем правам и обязанностям, которые возникают после введения его в действие. Эти положения относятся и к жилищному законодательству. В частности, они отражены в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 декабря 1983 г. «О порядке введения в действие Жилищного кодекса РСФСР»[328]. Изъятиями из общего правила о действии закона во времени являются придание новому закону обратной силы и так называемое «переживание» старого закона. Так, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» подписан Президентом 12 января и опубликован в «Российской газете» 18 января 1996 г. Вступил же он в силу с 1 января 1996 г. (ст. 3 Закона). Тем самым Закону была придана обратная сила.

Дополнения и изменения внесены в ст. 15,16 и 18 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», причем обратная сила придана всем этим дополнениям и. изменениям. Но если изменения и дополнения ст. 15 и 18 устанавливают для граждан более льготный правовой режим, то этого нельзя сказать о дополнении ст. 16, которое ограничивает права граждан. Поэтому обратную силу можно было придать лишь дополнениям и изменениям, внесенным в ст. 15 и 18 Закона. Дополнению же ст. 16, поскольку оно ограничивает права граждан, обратную силу придавать было нельзя. Конституционный Суд РФ с полным основанием обратил внимание на то, что по смыслу Конституции РФ и Федерального закона от 14 июня 1994 г. общим для всех отраслей права является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет (см. постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г.)[329].

«Переживание» старого закона означает, что он применяется к правоотношениям, которые урегулированы или подлежат урегулированию в новом законе. Например, с «переживанием» старого закона мы сталкиваемся при применении к жилищным правоотношениям, которые должны быть урегулированы в республиканском законе, общесоюзных законов и иных нормативных актов, принятых Союзом ССР. При отказе от применения общесоюзных нормативных актов, разумеется, в той части, в какой они не противоречат республиканскому законодательству, образовался бы правовой вакуум, который во всех отношениях нежелателен.

Говоря о действии закона в пространстве, следует напомнить, что, по общему правилу, он распространяется на всю территорию Российской Федерации. Нередки, однако, случаи, когда пространственные пределы действия закона ограничены (например, он распространяется на районы Крайнего Севера или на районы, подвергшиеся стихийному бедствию).

Наконец, действие закона может быть ограничено и по кругу лиц. Особенно это относится к законам и иным нормативным актам, предусматривающим различного рода льготы при предоставлении жилья, оплате жилых помещений и коммунальных услуг.

К числу лиц, имеющих право на льготы, относятся участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, чернобыльцы, участники афганской войны, военнослужащие, уволенные в запас или в отставку, беженцы и вынужденные переселенцы, многие другие категории лиц, которые нуждаются в особой социальной защите со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

Эффективность действия жилищного законодательства в настоящее время резко снижается не только потому, что как на федеральном, так и на региональном уровне издается множество нормативных актов, не имеющих надлежащего обеспечения, но и потому, что многие законы коллидируют, т. е. сталкиваются друг с другом. Например, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» сталкивается с Законом РФ «О приватизации жилищного фонда». Федеральным законом «О товариществах собственников жилья» и частью второй ГК РФ. Понятийный аппарат указанных законов не отличается необходимой строгостью и выдержанностью. Так, под договором аренды жилья в части второй ГК понимается нечто иное, чем в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики». То же можно сказать о таком понятии, как кондоминиум. Если в Федеральном законе «О товариществах собственников жилья» такие понятия, как товарищество и кондоминиум, различаются, то в Федеральном законе «Об основах федеральной жилищной политики» этого различия четко не проводится.

Следует обратить внимание на противоречие в самом Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики», которое не снято и после принятия части второй ГК. Речь идет о следующем. Согласно упомянутому Закону жилые помещения в коммунальных квартирах входят в состав жилищного фонда социального использования. Между тем ст. 16 Закона допускает перевод жилых помещений в коммунальных квартирах на иной правовой режим — они могут либо использоваться на началах коммерческого найма, либо выкупаться в собственность граждан. В результате нередко возникает ситуация, когда в одной квартире одна часть помещений входит в состав жилищного фонда социального использования, а другая не входит.

Часть вторая ГК, которая вроде бы должна выступать в этих вопросах в роли арбитра, многие из них по-прежнему оставляет открытыми. Сказывается отсутствие нового Жилищного кодекса, который призван будет устранить многочисленные противоречия, возникающие ныне в регулировании жилищных отношений.

При разрешении коллизий между нормативными актами жилищного законодательства следует исходить, во-первых, из того, что нормы ГК подлежат приоритетному применению по сравнению с нормами гражданского права, которые содержатся в других законах и тем более подзаконных нормативных актах (см. абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК); во-вторых, из того, что последующий закон отменяет действие закона предыдущего в той части, в какой предыдущий закон противоречит последующему; в-третьих, из того, что при столкновении закона с подзаконным нормативным актом применению подлежит закон; и, наконец, в-четвертых, из того, что при столкновении общесоюзного закона с законом Российской Федерации следует применять республиканский закон.

Поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, коллизии между нормативными актами в этой области, принятыми на федеральном и региональном уровнях, должны решаться в пользу федеральных актов.

Многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства. Сказанное относится и к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики», и к Закону РФ «О приватизации жилищного фонда», и к Федеральному закону «О товариществах собственников жилья», и ко многим другим законам и подзаконным нормативным актам, рассчитанным как на собственно гражданские, так и на жилищные отношения. Четкую разграничительную линию между ними едва ли можно провести. Так, Федеральный закон «О приватизации жилищного фонда» влечет преобразование отношений собственности в жилищной сфере и с этой точки зрения должен быть отнесен к актам гражданского законодательства. В то же время он порождает или может породить жилищные отношения (между собственником и членами его семьи, не пожелавшими стать участниками приватизации; между собственником и иными лицами, проживающими в приватизированном помещении, и т. д.), а потому относится и к актам жилищного законодательства.

Близость жилищного законодательства с гражданским нашла отражение и в том, что наем жилого помещения специально урегулирован в части второй ГК (см. гл. 35 ГК). Указанное обстоятельство подлежит учету, поскольку Конституция РФ относит гражданское законодательство к ведению РФ, а жилищное — к совместному ведению РФ и ее субъектов.