В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные комиссии в Российской Федерации являются коллегиальными органами, которые формируются в порядке и сроки, установленные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, организуют и обеспечивают подготовку и проведение федеральных, региональных и муниципальных выборов, референдумов.
Избирательные комиссии играют решающую роль в обеспечении важнейших конституционных прав граждан Российской Федерации — права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, свободно выражать политическую волю, а также права мирной.и цивилизованной передачи государственной власти с учетом складывающихся социально-экономических и политических условий.
Сегодня избирательные комиссии по своему правовому статусу, функциям и содержанию деятельности существенно отличаются от тех комиссий, которые обеспечивали проведение выборов в советский период.
Вспомним, что собой представляли выборы в Советы народных депутатов разных уровней. Это были выборы, на которых кандидаты, в сущности, назначались партийными органами и затем проводились через процедуру выборов, при этом обеспечивалось почти стопроцентное совпадение состава Совета с социальной структурой населения соответствующей территории.
По аналогичному принципу (разнарядке партийных органов) формировались и сами избирательные комиссии, в задачу которых практически не входило обеспечение равных возможностей граждан, хотя принцип равного избирательного права значился в действующем законодательстве. Под диктовку и при строжайшем контроле партийных комитетов избирательные комиссии осуществляли основные избирательные действия: процедуры выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, порядка голосования, подсчета голосов избирателей и установления результатов выборов.
Теперь, когда выборы столь разительно отличаются от тех, в которых принимало участие не одно поколение советских людей, по-иному выглядит и деятельность избирательных комиссий. С 1993 года выборы на федеральном, региональном и местном уровнях проходят в условиях многопартийности, состязательности кандидатов, гласности, свободы мнений, где каждый волен отдать свой голос за того, кого он считает наиболее достойным возглавлять государство, органы исполнительной власти в регионах или представлять его интересы в законодательных (представительных) органах государственной власти, органах местного самоуправления.
Избиратель может свободно выдвинуть свою кандидатуру либо иную кандидатуру, агитировать за или против любого кандидата, без всякого принуждения участвовать или не участвовать в голосовании. На страже его прав стоят избирательные комиссии — принципиально новые органы, реально участвующие в организации и проведении выборов, не зависимые в своих решениях от органов государственной власти, органов местного самоуправления и политических партий, подчиняющиеся только закону. Этот основополагающий принцип в деятельности избирательных комиссий установлен в пункте 10 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в соответствующих федеральных и региональных законах о выборах.
Следует отметить, что полномочия избирательных комиссий подробно установлены в федеральных и региональных законах о выборах, избирательных кодексах ряда регионов, а также в законах и положениях об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации.
В помощь региональным законодателям Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подготовила модельные законы о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации. Данные законы разработаны с учетом требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а также международных стандартов в области избирательного права, установленных во Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Декларации о критериях свободных и справедливых выборов и других международных документах.
Для полного понимания роли и места избирательных комиссий в Российской Федерации рассмотрим принципы построения системы избирательных комиссий, их статус, порядок формирования и компетенцию.
1. Система избирательных комиссий.Избирательные комиссии, обеспечивающие периодическое проведение выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления, представляют собой стройную и гибкую систему, адаптированную к выборам органов федерального, регионального и местного уровней и способную функционировать в независимом режиме. Как всякая сложная социальная система, она является слаженным, живым организмом, части которого (избирательные комиссии) взаимодействуют друг с другом строго по правилам, установленным в законах о выборах. Следует особо подчеркнуть, что взаимоотношения избирательных комиссий внутри самой системы строятся с учетом федеративного устройства Российской Федерации.
О федеративной природе системы избирательных комиссий в Российской Федерации говорит тот факт, что два высших уровня избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации) формируются соответственно федеральными или региональными законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на основе принципа разделения властей, закрепленного в Конституции Российской Федерации (ст. 10), а реализуют они свои полномочия, исходя из другого конституционного принципа — разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 5).
Важно отметить, что система избирательных комиссий в Российской Федерации построена в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и в этом видится залог того, что она в дальнейшем способна к саморазвитию и совершенствованию. Не входя ни в одну из трех ветвей государственной власти, система избирательных комиссий в целом действует как государственно-общественная структура, высшие уровни которой являются государственными органами (п. 9 ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации"), а остальные — представляют собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц (п. 11 ст. 21 указанного Федерального закона).
В статье 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" представлен полный перечень видов избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации. Это — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее — ЦИК России), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии (на рис. 1—3 — ИКС РФ, ОИК, ТИК, УИК).
Избирательные комиссии не образуют централизованную систему для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других только при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом нормы как федеральных, так и региональных законов о выборах не должны противоречить требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Таким образом, при проведении выборов действует строго определенная система избирательных комиссий, структура которой определяется уровнем и видом выборов. Различают три уровня выборов — федеральные, региональные и муниципальные (местные). По видам выборы подразделяются на выборы в федеральные и региональные законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных должностных лиц местного самоуправления.
На рисунке 1 в качестве примера представлены структурная схема системы избирательных комиссий при выборах депутатов федерального органа законодательной власти (I), органа законодательной власти субъекта Федерации (II), представительного органа местного самоуправления (III), а на рисунке 2 — при выборах Президента Российской Федерации (I), главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (II) и главы муниципального образования (III).
Из представленных структурных схем видно, что при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления в систему избирательных комиссий входят окружные избирательные комиссии, которые организуют выборы в пределах своих одномандатных или многомандатных избирательных округов. Естественно, окружные избирательные комиссии не образуются при проведении выборов должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку в этом случае выборы проводятся по единому территориальному избирательному округу.