Комиссий в Российской Федерации
последовательно осуществляется: выдвижение соответствующими органами кандидатур в состав избирательных комиссий (уровень I), назначение членов избирательных комиссий с правом решающего голоса органами государственной власти и органами местного самоуправления (II) и собственно формирование избирательных комиссий (III).
Порядок формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти определяется Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также федеральными законами о выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Указанными законами устанавливается примерная численность комиссий, основные правила избрания председателя комиссии, его заместителя и секретаря комиссии, а также право ЦИК России, в случае если законодательный и исполнительный органы власти субъекта Российской Федерации не назначили состав окружной избирательной комиссии в срок, установленный федеральным законом, сформировать самостоятельно указанную комиссию.
Так, в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы окружная избирательная комиссия формируется в количестве 8—14 членов, территориальная — 5—9 членов, а участковая — 5—10 членов комиссии. Аналогичные по составу территориальные и участковые избирательные комиссии формируются при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Следует подчеркнуть, что отказ от чисто административной модели формирования избирательных комиссий, когда руководителей комиссии могла назначить лишь одна ветвь государственной власти, положительно повлиял на независимость и организационную самостоятельность комиссий. Избрание руководителей избирательной комиссии на ее первом организационном заседании несомненно более демократичная процедура, которая повсеместно установлена в федеральных и региональных законах.
Процесс совершенствования системы избирательных комиссий в Российской Федерации идет очень динамично. Вступление в силу Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" стимулирует работу законодательных органов в субъектах Российской Федерации по приведению в соответствие с ним регионального законодательства о выборах.
Федеральное и региональное законодательство о выборах в целях обеспечения избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса (избирательных объединений и блоков, кандидатов) закрепляет институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. После регистрации кандидата или списка кандидатов соответствующей избирательной комиссией зарегистрированный кандидат либо избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата или список кандидатов, а также в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену комиссии с правом совещательного голоса.
Здесь уместно обратить внимание на одно обстоятельство. При проведении избирательной комиссией субъекта Российской Федерации выборов в региональный законодательный (представительный) орган государственной власти по одномандатным избирательным округам кандидаты после регистрации имеют право назначить членов комиссии с правом совещательного голоса только в соответствующую окружную и нижестоящие (территориальные, участковые) избирательные комиссии. Конкретное число таких членов в составе избирательных комиссий зависит от числа кандидатов или списка кандидатов, зарегистрированных соответствующими избирательными комиссиями. Чем больше зарегистрировано кандидатов в избирательном округе, тем больше членов комиссий с правом совещательного голоса может быть назначено в состав избирательных комиссий всех видов, действующих в пределах территории данного округа.
Для реализации этого права зарегистрированным кандидатом либо избирательным объединением кандидат либо уполномоченный представитель избирательного объединения (блока) должен направить официальные документы в соответствующую избирательную комиссию, председатель которой вносит назначенных лиц в списки членов комиссии с правом совещательного голоса, выдает им удостоверения, знакомит их с порядком работы комиссии и статусом члена комиссии с правом совещательного голоса. Указанные члены комиссии наравне с членами комиссии с правом решающего голоса:
заблаговременно извещаются о заседаниях избирательной комиссии, повестке дня заседания;
могут выступать на заседании комиссии, вносить предложения по вопросам, находящимся в компетенции комиссии, и требовать проведения по данным вопросам голосования;
могут задавать другим участникам заседания комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу;
могут знакомиться с любыми документами соответствующей и нижестоящих избирательных комиссий и получать заверенные копии этих документов;
могут обжаловать действия (бездействие) избирательной комиссии в соответствующую вышестоящую комиссию или в суд.
Вместе с тем члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса не могут выдавать избирательные бюллетени, участвовать в сортировке избирательных бюллетеней и подсчете голосов избирателей, составлять протокол об итогах голосования, а также участвовать в голосовании на заседании комиссии и подписывать решения избирательной комиссии.
Полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса в случае, если кандидаты или списки кандидатов были избраны или приняли участие в распределении мандатов, продолжаются до окончания регистрации кандидатов (списков кандидатов) на следующих выборах. Смысл этого положения состоит в том, что указанные члены комиссии в течение этого периода будут со знанием дела наблюдать, контролировать работу избирательных комиссий и участвовать в ней. При этом они обладают вышеперечисленными правами, связанными с подготовкой всех выборов и референдумов, в проведении которых в этот период принимает участие избирательная комиссия.
В соответствии с действующим законодательством полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса могут быть прекращены по решению лица или органа, назначивших этого члена комиссии, и переданы другому лицу.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ввел как некоторые ограничения при формировании состава избирательных комиссий, так и преимущества, связанные с осуществлением функций членов комиссии.
Так, на основании пункта 1 статьи 24 указанного Федерального закона членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица этих же органов, судьи, кандидаты, их доверенные лица, супруги и близкие родственники кандидатов, а также лица, находящиеся у кандидатов в непосредственном подчинении. Член избирательной комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса не может быть одновременно членом вышестоящей и нижестоящей соответственно уровню выборов избирательной комиссии. Важно отметить, что этим Федеральным законом впервые установлен срок полномочий членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, который истекает одновременно с прекращением полномочий самой комиссии.
В целях установления независимости избирательных комиссии пункт 5 указанной статьи Федерального закона предоставляет членам комиссий дополнительные, по сравнению с КЗоТ Российской Федерации, гарантии при осуществлении ими своих полномочий. Так, члены комиссии с правом решающего голоса могут быть освобождены от занимаемой должности до истечения срока полномочий по решению назначившего их органа только в случаях:
подачи членом комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий;
утраты им гражданства Российской Федерации;
вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена комиссии;
признания его недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим;
смерти члена комиссии;
признания его на основании заявления соответствующей комиссии решением суда систематически не выполняющим обязанности;
появления оснований, не совместимых со статусом члена комиссии.
В указанном Федеральном законе установлена обязанность органа, назначившего члена комиссии, назначить не позднее чем в месячный срок нового члена комиссии вместо выбывшего по вышеуказанным обстоятельствам. Эта норма безусловно обеспечивает преемственность и стабильность в работе избирательных комиссий, особенно в период подготовки и проведения выборов.
Кроме того, на основании пунктов 13 и 14 статьи 24 Федерального закона член избирательной комиссии с правом решающего голоса на период проведения выборов не может быть привлечен без согласия соответствующего прокурора к уголовной ответственности или подвергнут мерам.административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, а также по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы или без его согласия переведен на другую работу.
Представленное описание порядка формирования избирательных комиссий будет неполным, если не затронуть вопроса о расформировании избирательных комиссий. Известно, что ранее в избирательном законодательстве эта проблема вообще не рассматривалась. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ей посвящена отдельная статья, согласно которой в случае нарушения соответствующей избирательной комиссией избирательных прав граждан, повлекшего признание вышестоящей избирательной комиссией недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, указанная избирательная комиссия может быть расформирована решением соответствующего суда.
С заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии субъекта Российской Федерации может обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, а также ЦИК России. Обращение в суд о расформировании окружной, территориальной, участковой избирательной комиссии могут направить группа депутатов (одна треть) законодательного органа власти субъекта Российской Федерации, аналогичная по численности группа депутатов представительного органа местного самоуправления, а также ЦИК России и избирательная комиссия субъекта Федерации. После принятия судом решения о расформировании избирательной комиссии соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления обязаны сформировать комиссию в новом составе в течение 14 дней.
Характерно, что расформирование избирательной комиссии не влечет автоматического прекращения полномочий членов этой комиссии с правом совещательного голоса, поскольку по своему статусу они не принимают участия в принятии решений комиссии, в том числе и тех, которыми были нарушены избирательные права граждан.
И второй вывод, который можно сделать из содержания статьи 25 указанного Федерального закона. Из всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации только ЦИК России не может быть расформирована по основаниям, приведенным в данной статье. Естественно, это говорит об ее особом статусе, который должен постоянно поддерживаться высокопрофессиональной деятельностью членов Комиссии, исключающей малейшую возможность искажения волеизъявления избирателей при проведении федеральных выборов.
4. Компетенция избирательных комиссий.Прежде чем перейти к понятию "компетенция избирательных комиссий", рассмотрим особенности организации работы комиссий как коллегиальных органов, их полномочия по подготовке и проведению выборов.
Одним из определяющих начал правового статуса избирательных комиссий является принцип коллегиальности в организации деятельности комиссий. Этот принцип закреплен в пункте 1 статьи 27 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и распространяется на организацию работы всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации.
Рядом организационных особенностей характеризуется, в частности, процедура созыва и проведения заседаний избирательной комиссии, распределения обязанностей между ее членами, решения комплекса других взаимосвязанных вопросов. Так, избирательная комиссия может приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного числа. Применительно к ЦИК России федеральными органами государственной власти должно быть назначено 10 членов Комиссии с правом решающего голоса.
В соответствии с указанным Федеральным законом заседания избирательной комиссии имеет право созывать председатель комиссии или по его поручению заместитель председателя. Заседание может быть созвано также по требованию не менее одной трети членов комиссии с правом решающего голоса. Заседание избирательной комиссии является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов комиссии с правом решающего голоса. Исключение в законе сделано для избирательных комиссий высшего уровня (ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации), заседания которых правомочны при наличии не менее двух третей членов комиссии с правом решающего голоса. Подобное исключение обусловлено тем, что эти комиссии в ходе проведения соответствующих избирательных кампаний осуществляют многообразные координационные функции, руководят деятельностью нижестоящих избирательных комиссий, принимают важные решения по вопросам соблюдения избирательных прав граждан, что требует повышенной ответственности членов указанных комиссий.
Члены избирательных комиссий с правом решающего голоса имеют право вносить предложения по повестке дня заседаний, а также замечания и предложения по существу обсуждаемых вопросов. При этом в целях обеспечения самостоятельности и независимости суждений членов комиссий им предоставлено право в случае несогласия с решением комиссии в письменной форме высказать свое особое мнение, которое должно быть рассмотрено комиссией, отражено в ее протоколе, приложено к нему и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позднее чем в трехдневный срок, а в день голосования — незамедлительно. В соответствии с Регламентом ЦИК России координирующие функции выполняет Председатель Комиссии, а именно: созывает заседания Комиссии и председательствует на них, осуществляет контроль за реализацией решений Комиссии, дает поручения членам Комиссии, представляет Комиссию в отношениях с государственными органами, должностными лицами, международными организациями, общественными объединениями, является распорядителем финансовых средств, обладает рядом других полномочий.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" впервые определено, по каким конкретно вопросам решения комиссии принимаются большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии. Это вопросы избрания председателя, заместителя председателя и секретаря комиссии, финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, регистрации кандидатов или списков кандидатов, отмены регистрации кандидатов, итогов голосования или результатов выборов, признания выборов несостоявшимися или недействительными, проведения повторного голосования или повторных выборов. Решения избирательной комиссии по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.
Впервые также в федеральном законодательстве регулируется организационно-правовой выход из ситуации в случае подачи равного числа голосов "за" и "против" при принятии решения избирательной комиссии. В соответствии с пунктом 9 статьи 27 указанного Федерального закона голос председателя комиссии в данной ситуации является решающим.
Одним из важнейших требований к организации деятельности избирательных комиссий является принцип гласности, направленный на расширение реальных возможностей граждан, общественных объединений активно участвовать в управлении государственными делами и осуществлять общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий. Последовательная реализация этого принципа в конкретных решениях и действиях комиссий во многом предопределяет демократический характер избирательных кампаний.
В практическом плане принцип гласности предусматривает осуществление избирательными комиссиями своих функций открыто и гласно. Это находит свое выражение, во-первых, в обеспечении зарегистрированным кандидатам и их доверенным лицам, уполномоченным представителям избирательных объединений и блоков, представителям средств массовой информации и наблюдателям возможности присутствовать на заседаниях избирательных комиссий; во-вторых, в доступности информации о ходе и результатах выборов и систематическом информировании о принятых решениях и нормативных актах комиссий; в-третьих, в обеспечении беспрепятственного осуществления кандидатами, избирательными объединениями, другими субъектами избирательного процесса общественного контроля за деятельностью избирательных комиссий и принимаемыми ими решениями.
Так, в пункте 1 статьи 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закреплено положение о праве зарегистрированных кандидатов и их доверенных лиц, представителей избирательных объединений, избирательных блоков и средств массовой информации присутствовать на всех заседаниях соответствующей комиссии. При этом указанным лицам не требуется дополнительное разрешение, а соответствующая избирательная комиссия обязана обеспечить их оповещение и возможность свободного доступа на заседания комиссии.
Принцип гласности в деятельности избирательных комиссий находит свое выражение и в положениях законов о выборах, определяющих порядок и сроки опубликования итогов голосования и результатов выборов. Участники избирательного процесса имеют возможность осуществлять общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий: заинтересованные лица, прежде всего наблюдатели, имеют право доступа на избирательные участки в день голосования, в том числе на участки, образованные в воинской части и закрытом административно-территориальном образовании.
В Федеральном законе установлены права и обязанности наблюдателей, которые вправе присутствовать на избирательных участках в день голосования с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до подведения итогов голосования. Впервые законодательно предусмотрена возможность при проведении муниципальных выборов направлять наблюдателей от группы избирателей. При этом наблюдатель допускается на избирательный участок при предъявлении подписного листа с подписями не более чем 50 граждан Российской Федерации, имеющих право на голосование.
Естественно, наиболее полно и наглядно представляется роль и место избирательных комиссий в тех полномочиях, которыми они реально наделены в федеральных и региональных законах о выборах. Однако для Центральной избирательной комиссии Российской Федерации сделано исключение и ее полномочия установлены также в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". При этом в Федеральном законе установлены те полномочия ЦИК России, которые позволяют говорить о ней, как о координационном центре системы избирательных комиссий в Российской Федерации, обеспечивающем синхронность в работе этой системы. Перечислим эти полномочия ЦИК России, установленные в пункте 7 статьи 22 указанного Федерального закона:
осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан;
организация разработки нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, контроль за их соблюдением;
обеспечение реализации федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий и других организаторов выборов и референдумов;
осуществление мер по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени на каналах телерадиокомпаний между кандидатами, установления итогов голосования и определения результатов выборов;
оказание правовой, методической, организационно-технической помощи избирательным комиссиям;
установление нормативов изготовления избирательного бюллетеня, списка избирателей и других избирательных документов;
организация государственной системы регистрации (учета) избирателей;
издание инструкций по вопросам единообразного применения указанного Федерального закона и другие.
Следует отметить, что перечисленные полномочия ЦИК России осуществляет совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.
Особо хотелось бы обратить внимание на норму Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которой ЦИК России вправе давать заключения о соответствии законов субъектов Федерации этому Федеральному закону. Она практически реализует пункт "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Таким образом, еще раз подчеркивается федеративная природа системы избирательных комиссий в Российской Федерации и указывается один из возможных путей обеспечения конституционных положений о разграничении предметов ведения исключительно правовыми мерами.
Конкретные полномочия избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных, региональных или муниципальных выборов закреплены в соответствующих законах, и задача избирательных комиссий как правоприменительных органов — четко следовать букве и духу закона. Рассмотрим на примере правоприменительной деятельности комиссий по проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации основные полномочия ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий.
При проведении указанных выборов ЦИК России в соответствии со статьей 23 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы выполняет следующие основные действия: регистрирует избирательные блоки, федеральные списки кандидатов и доверенных лиц, устанавливает форму избирательных бюллетеней и других избирательных документов, утверждает текст избирательного бюллетеня для голосования по федеральному избирательному округу, распределяет средства, выделенные из федерального бюджета на финансовое обеспечение выборов, контролирует их целевое использование, устанавливает единый порядок обработки итогов голосования и определения результатов выборов. Кроме того, ЦИК России рассматривает жалобы и заявления на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий и принимает по ним мотивированные решения.
Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации координируют деятельность комиссий на своей территории, обеспечивают взаимодействие ЦИК России с органами государственной власти субъектов Федерации, осуществляют контроль за законностью проведения выборов, рассматривают жалобы и заявления на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий и принимают по ним мотивированные решения, распределяют между окружными (территориальными) избирательными комиссиями денежные средства, выделенные на организацию и проведение выборов.
При проведении выборов депутатов Государственной Думы окружные избирательные комиссии, основной функциональной обязанностью которых является определение результатов голосования по одномандатному избирательному округу и выполнение иных избирательных действий, координируют деятельность территориальных и участковых избирательных комиссий, рассматривают жалобы и заявления на их решения и действия и принимают по ним мотивированные решения, распределяют денежные средства между территориальными избирательными комиссиями, регистрируют кандидатов в депутаты и их доверенных лиц, утверждают текст избирательного бюллетеня для голосования по одномандатному избирательному округу, устанавливают и публикуют итоги голосования и результаты выборов по одномандатному избирательному округу.
Территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, основной задачей которых является первичная координация деятельности участковых избирательных комиссий, распределяют денежные средства между этими комиссиями, организуют доставку им избирательных бюллетеней и иных документов, устанавливают итоги голосования на своей территории и передают протоколы об итогах голосования в окружную избирательную комиссию, рассматривают жалобы на решения и действия участковых комиссий и принимают по ним мотивированные решения.
Участковые избирательные комиссии, обеспечивающие организацию голосования на избирательном участке и установление итогов голосования, составляют списки избирателей по избирательному участку и проводят ознакомление с ним избирателей, обеспечивают подготовку помещения для голосования, избирательных ящиков и другого оборудования, организуют на избирательном участке голосование в день выборов, а также досрочное голосование, производят подсчет голосов избирателей, устанавливают итоги голосования на избирательном участке, рассматривают жалобы и заявления на нарушения закона о выборах и принимают по ним мотивированные решения.
Перечисленные основные полномочия системы избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы позволяют более предметно оценить роль и место каждого звена этой системы, проследить их взаимосвязь друг с другом и с внешними участниками избирательного процесса. Даже из этого неполного перечня полномочий избирательных комиссий видно, что их правоприменительная деятельность подчинена основной задаче — обеспечению избирательных прав граждан и безусловной достоверности волеизъявления избирателей.
Прошедшие после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации полномасштабные выборы в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления показали основные направления совершенствования как организационных, так и правовых основ деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации. Прежде всего целесообразно перевести правовое регулирование деятельности комиссий на принципиально новый, конституционный уровень, постепенно осуществляя шаги по внесению соответствующих изменений и дополнений в Конституцию Российской федерации. Актуальным становится вопрос о введении в Конституцию главы "Избирательная система", а также о предоставлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации права законодательной инициативы по вопросам ее ведения.
Важно обеспечить развитие системы избирательных комиссий на основе применения комплексного подхода в рамках разработки и принятия Федеральной целевой программы развития избирательной системы Российской Федерации, которая бы предполагала возможность использования не только традиционных стандартных процедур и процессов обработки избирательной информации, но и новых прогрессивных избирательных технологий, основанных на государственной автоматизированной информационной системе.