В международном частном праве гражданско-правовое положение физических лиц рассматривается в двух аспектах: один охватывает отношения государства с собственными гражданами, пребывающими за границей, другой — отношения государства с находящимися на его территории иностранными гражданами и лицами без гражданства. Различия в проблемах, связанных с этими отношениями, не перечеркивают общего исходного начала их решения. Суть его состоит в том, что признание человека высшей ценностью предполагает осуществление государственной защиты принадлежащих ему прав и свобод, создание системы гарантий в этой области на основе общепринятых принципов и норм международного права, конституционных предписаний, составляющих основы правового статуса личности.
Конституцией РФ (ст. 27) предусмотрено право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.
Российские граждане, выехавшие в иностранное государство, оказываются под его юрисдикцией. Разумеется, это не означает, что их отношения с Российским государством прерываются. Лица, переехавшие за границу, продолжают оставаться российскими гражданами. Пребывая за границей, российские граждане находятся под защитой и покровительством Российской Федерации. Как предусмотрено в ст. 61 Конституции, Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны обеспечивать меры по защите российских граждан и оказывать им покровительство в порядке, определяемом ее законодательством и международными договорами.
Защита в государстве пребывания прав и интересов российских граждан и юридических лиц с учетом законодательства государства пребывания, содействие установлению и развитию связей и контактов с проживающими в нем соотечественниками, организация в установленном порядке действий загранучреждений Российской Федерации и российских граждан в государстве пребывания в условиях чрезвычайных ситуаций и руководство их действиями отнесены Положением о Посольстве Российской Федерации к основным задачам и функциям посольства[207].
Деятельность консульских учреждений по защите за границей прав и интересов Российской Федерации, российских граждан и юридических лиц опирается на консульские конвенции и другие международные договоры РФ, Консульский устав СССР, Основы законодательства РФ о нотариате и иные правовые акты.
Консул обязан принимать меры к тому, чтобы российские граждане и юридические лица пользовались в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством государства пребывания и международными договорами РФ, а если эти права нарушены, — к восстановлению нарушенных прав. Консул должен следить за тем, чтобы в отношении российского гражданина, заключенного под стражу или задержанного по подозрению в совершении преступления, или подвергнутого иным мерам, ограничивающим его свободу, соблюдались законы государства пребывания и международные договоры РФ.
Консульские учреждения Российской Федерации за пределами ее территории: производят государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, а также смерти; по заявлениям российских граждан, постоянно проживающих за рубежом, иностранных граждан и лиц без гражданства принимают решения о внесении исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния, составленные на территории Российской Федерации; вносят исправления и изменения в записи актов гражданского состояния, находящиеся у них на хранении и выдают на основании этих записей повторные свидетельства о государственной регистрации актов гражданского состояния и иные документы, пподтверждающие факты государственной регистрации актов гражданского состояния; выполняют другие полномочия, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния и предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами (ст. 5 Федерального закона “Об актах гражданского состояния”)[208].
Основами законодательства Российской Федерации о нотариате[209] определяются нотариальные действия, совершаемые должностными лицами консульских учреждений РФ (ст. 38).
Должностные лица консульских учреждений Российской федерации:
1) удостоверяют сделки, кроме договоров об отчуждении недвижимого имущества, находящегося на территории Российской Федерации;
2) принимают меры к охране наследственного имущества;
3) выдают свидетельства о праве на наследство;
4) выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов;
5) свидетельствуют верность копий документов и выписок из них;
6) свидетельствуют подлинность подписи на документах;
7) свидетельствуют верность перевода документов с одного языка на другой;
8) удостоверяют факт нахождения гражданина в живых;
9) удостоверяют факт нахождения гражданина в определенном месте;
10) удостоверяют тождественность гражданина с лицом, изображенным на фотографии;
11) удостоверяют время предъявления документов;
12) принимают в депозит денежные суммы и ценные бумаги;
13) совершают исполнительные надписи;
14) принимают на хранение документы;
15) обеспечивают доказательства;
16) совершают морские протесты.
Законодательными актами Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные нотариальные действия, совершаемые должностными лицами консульских учреждений.
Консулом легализуются документы, составленные при участии властей консульского округа или исходящие от этих властей.
Консульским уставом СССР определены функции консула в отношении отечественных морских судов (в том числе в случаях кораблекрушения или аварии судна, болезни или смерти членов экипажа), воздушных судов, средств автомобильного железнодорожного транспорта, судов речного флота.
При возникновении на территории иностранного государства чрезвычайной ситуации Российской Федерацией принимаются дипломатические, экономические и иные предусмотренные международным правом меры по обеспечению безопасности российских граждан, пребывающих на территории этого иностранного государства.
Правительственным решением утвержден комплекс мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств при возникновении чрезвычайных ситуаций. Координация работ по выполнению этих мер и обеспечение взаимодействия министерств и ведомств возложены на Министерство иностранных дел РФ[210].
В августе 1996 г. вступил в силу Федеральный закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”[211]. Одновременно признано утратившим силу постановление Верховного Совета РФ от 22 декабря 1992 г. “О вступлении в силу на территории Российской Федерации Закона СССР “О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР”. С этой же даты на территории Российской Федерации прекратил действие и Закон СССР от 20 мая 1991 г. “О порядке выезда из Союза Советских Социалистических Республик и въезда в Союз Советских Социалистических Республик граждан СССР”.
Российские граждане выезжают за границу на постоянное место жительства, временно по приглашению родственников, на работу, учебу, лечение, отдых, в туристические поездки, а также в служебные командировки. Основными документами, удостоверяющими личность российских граждан за пределами Российской Федерации, признаны паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка). Указом Президента РФ от 21 декабря 1996 г. № 1752 “Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации” МИД России поручалось произвести в первоочередном порядке выдачу паспортов граждан Российской Федерации российским гражданам, проживающим за рубежом[212].
На практике получили распространение понятия “соотечественники за рубежом”, “российская диаспора”, которые, однако, нуждаются в законодательном определении. Как отмечено в Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом, российская диаспора в различных странах мира формировалась в основном в течение XX века, “когда вследствие сложных, порой трагических событий в истории России миллионы наших соотечественников были вынуждены покинуть родную землю”[213].
Трагические события, связанные с распадом Союза ССР, превратили в изгоев многих соотечественников; их интересы и сегодня нередко игнорируются, а права — нарушаются[214]. В этих условиях организация и осуществление защиты и поддержки соотечественников за рубежом, чтобы помочь им обрести международно признанные права и свободы, становятся для Российского государства задачей первостепенной важности.
Основными направлениями государственной поддержки соотечественников, названными в упомянутой Программе, являются:
формирование условий для реального соблюдения прав и свобод соотечественников, включая разработку предложений для рассмотрения на заседаниях Совета глав государств, Совета глав правительств, Межпарламентской Ассамблеи и Совета Министров иностранных дел государств — участников Содружества Независимых Государств состояния дел с обеспечением прав и свобод человека в этих государствах;
финансовая и экономическая поддержка соотечественников;
содействие сохранению сферы распространения и функционирования русского языка, среднего и высшего образования на русском языке;
поддержка в решении культурных и социальных проблем соотечественников;
информационная поддержка и информационное обеспечение соотечественников;
взаимодействие с соотечественниками в странахза пределами территории бывшего СССР.
Традиционно осуществляемые дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями функции по поддержке соотечественников оказываются нередко недостаточными. С этой целью должны быть использованы в полной мере международные механизмы защиты прав человека, инструментарий международных договоров, включая договоры по вопросам торгово-экономического сотрудничества, гражданства, правовой помощи, трудовой деятельности, социального обеспечения, культуры и образования[215].
Государствами — участниками СНГ подписаны многосторонние конвенции, позволяющие активизировать сотрудничество в области прав человека, приблизить его к практическому решению неотложных проблем. Широкий охват нуждающихся в четком и стабильном регулировании отношений характеризуют Конвенции о правах и основных свободах человека 1995 г., о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г.
Рассмотрением наиболее актуальных вопросов о нарушениях прав российских граждан призвана заниматься Комиссия по правам человека при Президенте РФ. По мнению председателя Комиссии, создание “системы коллективных органов Содружества Независимых Государств (Комиссии по правам человека, Суда СНГ по правам человека и др.), дополненной европейским региональным механизмом, явилось бы существенной гарантией претворения в жизнь основных прав и свобод человека и гражданина на территории всех стран СНГ”[216].
Создание региональной (в рамках Содружества Независимых Государств) системы защиты прав человека наряду с более широким участием Российской Федерации в международной и европейской системах защиты прав человека позволит, надо полагать, изменить к лучшему положение дел с обеспечением защиты прав российских граждан за рубежом.
Предметом особого внимания Российского государства, его соответствующих органов должны быть условия пребывания за рубежом российских трудящихся — мигрантов (о проблемах, возникающих в этой области, см. главу 19).
В целях обеспечения реализации государственной миграционной политики в Российской Федерации и во исполнение Указа Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1688 “О Федеральной миграционной программе”[217] Правительством РФ утверждена Федеральная миграционная программа на 1998—2000 годы[218]. В Программе указывается, что в последние годы резко сократился выезд российского населения в государства ближнего зарубежья. Что касается эмиграции в государства дальнего зарубежья, то в настоящее время такая эмиграция “не имеет остропроблемного характера, как это имело место, когда она долго сдерживалась по политическим мотивам”. Пик эмиграции, отмечается в Программе, пришелся на 1990 г. и составил 103,6 тыс. человек (до середины 80-х годов ежегодно выезжало до 3 тыс. человек). Количество эмигрантов в последние годы не превышало 100 тыс. человек в год. Предполагается, что формирование потока эмигрантов из России будет приходиться прежде всего на государства традиционной эмиграции (США, Израиль, Германия), а также на иные страны (Канада, Греция, Австралия) и страны, находящиеся в новых районах эмиграции (ЮАР, Аргентина, Бразилия)[219].
§ 2. Въезд иностранных граждан и лиц
без гражданства на территорию
Российской Федерации, их передвижение
по этой территории и выезд за рубеж
Вопросы, относящиеся к въезду иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, их передвижению по этой территории и выезду за рубеж хотя и составляют в значительной мере сферу публичного права, тем не менее тесно связаны с институтами международного частного права, определяющими правовое положение иностранцев и лиц без гражданства в России. Решение таких вопросов нередко не только предшествует формированию статуса иностранного гражданина и лица без гражданства, но и обусловливает его “параметры”.
Приступая к рассмотрению названной темы, необходимо обозначить основные требования, выработанные в этой области мировым сообществом. Сформулированные в ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, они исходят из следующего:
каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное перемещение и свобода выбора местожительства;
каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную;
упомянутые права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами. Принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, закрепила общие положения статуса иностранцев.
Положения Пакта о гражданских и политических правах образуют основу для регулирования соответствующих вопросов в национальном законодательстве, включая ст. 27 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым в российской Федерации в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами РФ[220]. Действительные документы, предъявляемые лицами без гражданства, должны быть выданы соответствующими органами государства их проживания.
Основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в ее дипломатическое представительство или консульское учреждение. Иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию также по приглашению российского физического или юридического лица. Порядок оформления такого приглашения устанавливается Правительством РФ. Основанием для оформления их въезда может быть также надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке.
Федеральный закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” определяет случаи, когда въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства не разрешается. Въезд не разрешается, если: 1) это необходимо в целях обеспечения безопасности государства; 2) иностранный гражданин или лицо без гражданства в период своего предыдущего пребывания были осуждены за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо были выдворены за пределы Российской Федерации в принудительном порядке (в течение пяти лет после отбытия наказания за совершение преступления или в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке); 3) не представлены документы, необходимые для получения российской визы (до их представления); 4) в ходатайстве российская виза испрашивается на срок более трех месяцев, но не представляется сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции (до представления такого сертификата).
В ряде случаев въезд иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть не разрешен (если ими сообщены о себе или целях своего пребывания заведомо ложные сведения, либо в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации они нарушили правила ее пересечения, таможенные правила, санитарные нормы — до устранения нарушения, либо при обращении за российской визой не смогли подтвердить наличие средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявить гарантии предоставления таких средств в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ).
Законом названы случаи, когда иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен выезд из Российской Федерации. Основаниями для ограничения являются: задержание по подозрению в совершении преступления либо привлечение в качестве обвиняемых (до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда); осуждение за совершение преступления на территории Российской Федерации (до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания); уклонение от исполнения обязательств, наложенных судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами; невыполнение предусмотренных законодательством РФ обязательств по уплате налогов (до выполнения этих обязательств).
Транзитный проезд через территорию Российской Федерации осуществляется, как правило, без права на остановку. Виза с правом на остановку на территории Российской Федерации может быть выдана иностранным гражданам или лицам без гражданства по представлении ими мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки, если иное не предусмотрено международным договором РФ. В Законе перечисляются случаи, когда остановка (пребывание в пределах населенного пункта более 24 часов) считается вынужденной.
Российский гражданин, иностранный гражданин или лицо без гражданства вправе обратиться за защитой своих интересов в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации,если государственным органом или должностным лицом был нарушен порядок оформления документов на въезд в Российскую Федерацию и (или) на выезд из Российской Федерации.
Лица, не являющиеся российскими гражданами и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ законами и международными договорами РФ (ст. 27 Конституции РФ, ст. 1 Закона “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”)[221].
Под местом пребывания понимаются гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает временно. Место жительства — это жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 2 Закона РФ “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”).
В целях обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства введен иммиграционный контроль[222]. Иммиграционный контроль определяется в Положении о нем[223] как осуществляемая Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами деятельность по регулированию миграции и реализации в пределах их компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Иммиграционный контроль осуществляется в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации постами иммиграционного контроля. Основными задачами таких постов являются: 1) контроль за въездом на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, а также следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны, их идентификация, регистрация и учет; 2) первичное рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища на территории Российской Федерации; 3) осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в установленных законодательством случаях и порядке.
Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1021 “О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции”[224] регламентируется порядок работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, пребывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации. Процедура определения правового статуса иммигранта включает: 1) подачу и принятие ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации, анкетирование иммигранта и прибывших с ним членов его семьи, достигших 18-летнего возраста; 2) принятие Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами решения о регистрации ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации; 3) индивидуальное собеседование с иммигрантом и членами его семьи с оформлением опросного листа; 4) проверку достоверности сведений и причин прибытия, сообщенных иммигрантом; 5) принятие решения о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации; 6) выдачу иммигранту удостоверения беженца в Российской Федерации.
Закон СССР “О правовом положении иностранных граждан в СССР”[225] различает постоянно проживающих и временно пребывающих иностранных граждан. Иностранные граждане могут постоянно проживать в Российской Федерации, если они имеют на то разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел. Иностранные граждане, находящиеся в Российской Федерации на ином законном основании, считаются временно пребывающими в Российской Федерации. Они обязаны в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта или заменяющие их документы и выехать из российской Федерации по истечении определенного им срока пребывания.
Российское законодательство не знает общего для его отраслей понятия места жительства. В п. 1 ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Закон РФ “О валютном регулировании и валютном контроле”[226] для разграничения резидентов и нерезидентов использует критерий постоянного места жительства, но не приводит его определение. Н. Ю. Ерпылева считает возможным “применять толкование, которым руководствуются налоговые органы всех государств в соответствии с рекомендациями Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Предполагается, что лицо считается имеющим постоянное местожительство в том или ином государстве, если оно располагает в нем постоянным жилищем, имеет в этом государстве наиболее тесные личные и экономические связи (центр жизненных интересов) и обычно проживает в этом государстве”[227].
Закон РФ “О подоходном налоге с физических лиц” относит в целях налогообложения к физическим лицам, имеющим постоянное место жительства в Российской Федерации, лиц, находящихся в Российской Федерации в общей сложности не менее 183 дней в календарном году, независимо от перерывов во времени. Уплата физическим лицом налогов со своих доходов в той стране, в которой оно находится свыше 183 дней в календарном (налоговом) году, соответствует режиму налогообложения физических лиц, принятому в международной практике, включая типовые модели, рекомендованные ОЭСР, положения международных договоров об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество.
Закон РФ “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”, как было отмечено выше, связывает понятие места жительства с жилым помещением, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору либо на иных основаниях, предусмотренных российским законодательством (наличие соответствующего жилого помещения подтверждается фактом регистрации гражданина органами внутренних дел). Именно такой смысл был придан термину “место жительства” органами внутренних дел и судами в практике применения Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”, предусмотревшей выдачу заграничного паспорта, при наличии которого граждане Российской Федерации могли выезжать из страны и въезжать в страну, как правило, по месту жительства. В постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” в связи с жалобой гражданина А. Я. Аванова[228] указывалось, что выдача паспорта лишь по месту жительства, подтвержденному регистрацией, жестко увязывает реализацию гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации с необходимостью обращения только в определенный территориальный исполнительный орган. В связи с этим в постановлении Конституционного Суда отмечалось, что конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания). Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и соответственно выдача и получение заграничного паспорта не должны тем самым зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения. Таким образом, порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства “выступает в качестве дискриминирующего признака, явно противоречащего статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется и равенство при осуществлении ими права на выезд из страны”[229].
§ 3. Иностранные граждане и лица без гражданства
в Российской Федерации. Национальный режим
Правовое положение (правовой статус)[230] иностранных граждан и лиц без гражданства формируется в целом на основе общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, права страны гражданства (страны места жительства) лица и права страны его пребывания. Более узким является понимание правового положения (правового статуса) иностранного гражданина и лица без гражданства как совокупности прав, предоставляемых этим лицам, и обязанностей, возлагаемых на них, в стране пребывания. В международном частном праве речь идет о правах и обязанностях, возникающих в таких областях, как гражданские, семейные, трудовые отношения, осложненные иностранным элементом.
К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Вопросы правового положения иностранцев и лиц без гражданства, возникающие в сфере соответствующих отраслей публичного права, находятся большей частью за рамками рассматриваемой темы и затрагиваются в настоящей работе в основном в силу их тесной связи с отношениями, составляющими предмет международного частного права. Исключение образует процессуальное право: вопросы правового положения иностранцев и лиц без гражданства в международном гражданском процессе относятся к области науки международного частного права.
От понятий “правовое положение”, “правовой статус” следует отличать понятие “правовой режим”. Оно обозначает начала, принципы, на которых строится правосубъектность иностранцев и лиц без гражданства в стране пребывания. Такими началами в международном частном праве являются прежде всего равенство, недискриминация. Именно они составляют суть национального режима — основного правового режима, определяющего положение иностранцев и лиц без гражданства в стране пребывания. Иные правовые режимы, известные международному частному праву, включая режим наибольшего благоприятствования (наиболее благоприятствуемой нации) носят менее общий, скорее специальный характер и применяются в определенных сферах отношений или к определенным группам лиц.
Под индивидуальным статусом иностранца, лица без гражданства в стране пребывания понимается статус отдельного гражданина, отдельного лица, совокупность предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей. Индивидуальный статус, объем составляющих его прав и обязанностей носят подвижный характер, изменяются с течением времени под влиянием многих обстоятельств[231].
Необходимым условием международного гражданского обмена является равенство его участников. Последовательное соблюдение этого принципа, исключение из практики частноправовых отношений дискриминации их участников — проблемы, решение которых предполагает обращение к средствам международного частного права.
Практика международного общения выдвигает на первый план задачу совершенствования правовых начал, на которых строится статус иностранцев и лиц без гражданства. Применительно к российскому законодательству речь идет прежде всего о национальном режиме как основном для этой категории лиц
Национальный режим означает приравнивание иностранных граждан и лиц без гражданства в правах и обязанностях к гражданам страны пребывания. Российский законодатель поднял регулирование вопроса о предоставлении национального режима на уровень конституционной нормы с широкой сферой применения. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
Объем правомочий иностранных граждан и иностранных юридических лиц фиксируется законодателем различными способами. Зачастую адресат решения о правомочиях — иностранные граждане и иностранные юридические лица — прямо указывается в законе. Но возможно и иное: наделение иностранцев правомочиями или, напротив, непредоставление им правомочий производятся без прямого упоминания об иностранцах, посредством формул, относящихся к любым гражданам и/или юридическим лицам или только к российским гражданам и/или российским юридическим лицам. В первом случае под гражданами и/или юридическими лицами понимаются также иностранные граждане и/или иностранные юридические лица, во втором случае на иностранных граждан и/или иностранных юридических лиц решение не распространяется.
Из конституционного правила следует, что любое отклонение от национального режима — будь то умаление прав иностранцев (лиц без гражданства) или их расширение по сравнению с правами российских граждан — возможно лишь на основе федерального закона или международного договора РФ. “Введение особых правил для иностранных граждан в каких-либо других актах неправомерно”[232]. Вряд ли можно согласиться с мнением о том, что “...положения, которые расширяют права иностранцев, предоставляют им особые льготы и преимущества, могут быть приняты органом власти и управления любого уровня, если, разумеется, решение соответствующего вопроса не выходит за рамки установленной для органа компетенции”[233]. Ни норма ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, ни правила ст. 2 ГК РФ не содержат оснований для такого вывода.
В Законе РФ “О гражданстве Российской Федерации”[234] под иностранным гражданином понимается лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации, а под лицом без гражданства — лицо, не принадлежащее к гражданству Российской Федерации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Следует иметь в виду, что гражданин Российской Федерации в силу ч. 1 ст. 62 Конституции РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. Гражданин Российской Федерации, если он в указанных случаях приобрел гражданство иностранного государства (двойное гражданство), рассматривается в России как российский гражданин.
Некоторые отличия в правах российских и иностранных граждан, опирающиеся на нормы международного права, вытекают из самой природы гражданства как устойчивой правовой связи человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. Из ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах следует, что лишь гражданин вправе принимать участие в ведении государственных дел, как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, допускаться в своей стране к государственной службе.
Конституцией РФ право участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32), право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32) закреплено за гражданами Российской Федерации. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе, право участвовать в отправлении правосудия (ч. 4 и 5 ст. 32). На гражданина Российской Федерации возлагается обязанность военной службы; защита Отечества является его долгом и обязанностью (ч. 1 и 2 ст. 59).
Соответственно только граждане Российской Федерации могут быть государственными служащими, сотрудниками органов внутренних дел, поступить на службу в милицию, в органы налоговой полиции. С принадлежностью к гражданству Российской Федерации связана работа судьей, прокурором, следователем, государственным нотариусом. Не являются государственными служащими адвокаты и частные нотариусы,но и они, занимаясь деятельностью, непосредственным образом связанной с отправлением государственных функций, должны быть российскими гражданами[235].
Законодательство Российской Федерации ограничивает для иностранных граждан возможность входить в экипаж морского судна и летный экипаж гражданского воздушного судна РФ.
Наиболее полно права и обязанности иностранных граждан изложены в Законе СССР “О правовом положении иностранных граждан в СССР”. Различая постоянно проживающих и временно пребывающих иностранных граждан, Закон ставит в зависимость от этого обстоятельства предоставление им ряда прав (например, пользование медицинской помощью наравне с гражданами СССР, право на получение пособий, пенсий и на другие формы социального обеспечения на общих основаниях с гражданами СССР, право на основаниях и в порядке, установленных для граждан СССР, получить в пользование жилое помещение в домах государственного и общественного жилищного фонда, жилищно-строительных кооперативов).
В области частного и прежде всего гражданского права национальный режим применяется шире, чем в какой-либо иной правовой сфере. Правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом (ст. 2 ГК РФ). Речь идет о правилах, определяющих правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, а также регулирующих договорные и иные обязательства, другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Иностранные граждане могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и иной деятельностью, если занятие такой деятельностью не исключается законом; создавать в установленном порядке юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; избирать место жительства; иметь иные имущественные и личные неимущественные права. “Если иное не предусмотрено федеральным законом” — говорится в ст. 2 ГК РФ о применении правил гражданского законодательства к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Следуя конституционной норме, ст. 2 ГК исключает, таким образом, возможность ограничения национального режима на основании федеральных подзаконных актов (актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти), а также актов субъектов Федерации.
В соответствии со ст. 7 ГК РФ “иное” может быть предусмотрено также международным договором РФ. Однако действие принципа национального режима, по нашему мнению, не может быть ограничено положениями международного договора РФ, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме подзаконного акта.
По общему правилу предоставление иностранному гражданину прав в сфере гражданско-правовых отношений не ставится в зависимость от места его постоянного проживания. Еще в 1955 г. Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда по иску Гриневой к французскому гражданину Реве, проживавшему во Франции, признала, что право иностранца владеть и распоряжаться принадлежащим ему в Москве домом не обусловлено проживанием его в СССР. Было признано также, что этим правом иностранный гражданин пользуется на равных основаниях с советскими гражданами[236].
Нет необходимости доказывать остроту вопросов, связанных с правом собственности на землю. До настоящего времени не принят новый Земельный кодекс РФ, не введена в действие глава 17 ГК РФ “Право собственности и другие вещные права на землю”. Право юридических и физических лиц, включая иностранцев и лиц без гражданства, быть покупателями земельных участков предусматривалось в Указе Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 “Порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности”[237], утратившем в этой части силу.
Законом РФ “Об организации страхового дела в Российской Федерации” право на страховую защиту предоставляется иностранным гражданам наравне с российскими гражданами[238].
Иностранные граждане могут быть участниками хозяйственных обществ и товариществ. Создание иностранными гражданами хозяйственных обществ и товариществ осуществляется в порядке и на условиях, определяемых Законом РСФСР “Об иностранных инвестициях в РСФСР”[239], а также иными актами российского законодательства. Так, в Федеральном законе “Об акционерных обществах”[240] (п. 6 ст. 9) предусматривается, что создание такого общества с участием иностранных инвесторов осуществляется в соответствии с федеральными законами об иностранных инвестициях.
Иностранные граждане, лица без гражданства, российские граждане, имеющие постоянное место жительства за границей, могут быть иностранными инвесторами в Российской Федерации при условии, что они зарегистрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране их гражданства или постоянного места жительства. Правовой режим иностранных инвестиций, а также деятельности иностранных инвесторов по их осуществлению не может быть менее благоприятным, чем режим для имущества, имущественных прав и инвестиционной деятельности российских граждан и юридических лиц за изъятиями, установленными Законом РСФСР “Об иностранных инвестициях в РСФСР”.
Иностранцы вправе быть предпринимателями, включая осуществление предпринимательской деятельности без образования юридического лица. Для ведения такой деятельности необходима государственная регистрация, требования к которой определяются Положением о порядке государственной Регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденным Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г.№ 1482[241].
Членами производственного кооператива могут быть не только российские граждане, но и наравне с ними иностранные граждане и лица без гражданства[242]. Однако членами сельскохозяйственного производственного кооператива могут быть лишь граждане Российской Федерации[243]. К членству же в сельскохозяйственном потребительском кооперативе допускаются иностранные граждане — сельскохозяйственные товаропроизводители, признающие устав потребительского кооператива и участвующие в его хозяйственной деятельности[244].
Иностранные граждане имеют равные права с гражданами Российской Федерации (кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ) в сфере отношений, регулируемых законодательством об общественных объединениях[245]. За исключением случаев, установленных федеральными законами и международными договорами РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, могут состоять в российских профсоюзах (Федеральный закон “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”)[246]. Право иностранцев участвовать в благотворительной деятельности закреплено в Федеральном законе “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”[247].
В сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов иностранные граждане, лица без гражданства, в том числе беженцы, пользуются теми же правами, что и российские граждане[248].
Предоставление национального режима носит по российскому законодательству безусловный характер. Это означает, что суд или иной правоприменительный орган не вправе обусловливать распространение на иностранных граждан начал национального режима наличием взаимности в государстве, к которому принадлежит иностранный гражданин, за исключением тех случаев, когда условие о взаимности предусмотрено в федеральном законе или международном договоре РФ. Требование взаимности сформулировано в ряде законов, регламентирующих исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности (ст. 36 Патентного закона РФ[249], ст. 47 Закона РФ “О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров”[250], ст. 13 Закона РФ “О правовой охране топологий интегральных микросхем”[251]). В силу международного договора РФ или на основе принципа взаимности иностранные граждане пользуются наравне с российскими гражданами правами, предусмотренными Законом РФ “О селекционных достижениях”[252] и иными законодательными актами РФ в области охраны селекционных достижений.
Ряд законодательных актов формулирует требования, обусловливающие наделение иностранцев правами в различных сферах деятельности. Так, граждане других государств, являющиеся субъектами предпринимательской деятельности, могут быть пользователями недр, если в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации они вправе заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами[253]. Участки континентального шельфа могут быть предоставлены физическим лицам иностранных государств в пользование для поиска минеральных ресурсов, их разведки и разработки и для иных целей, перечисленных в Федеральном законе “О континентальном шельфе Российской Федерации”[254].
Иностранные граждане и лица без гражданства осуществляют архитектурную деятельность наравне с российскими гражданами, если это предусмотрено международным договором РФ. При отсутствии такого договора иностранные граждане и лица без гражданства могут принимать участие в архитектурной деятельности на территории Российской Федерации только совместно с архитектором — гражданином или юридическим лицом Российской Федерации, имеющим лицензию[255].
Обучение, подготовка и повышение квалификации иностранных граждан в образовательных учреждениях Российской Федерации, равно как и российских граждан в иностранных образовательных учреждениях, осуществляются по прямым договорам, заключаемым образовательными учреждениями, ассоциациями, органами управления образованием, иными юридическими лицами, а также физическими лицами в соответствии с международными договорами РФ. Органам управления образованием, образовательным учреждениям предоставлено право устанавливать прямые связи с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями[256].
Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с российскими гражданами в сфере культурной деятельности. Особые условия этой деятельности могут быть установлены законами Российской федерации и республик в составе Российской Федерации[257].
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ст. 18)[258] следующим образом определяют права иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев на охрану здоровья:
иностранным гражданам, находящимся на территории Российской Федерации, гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами РФ;
лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, и беженцы пользуются правом на охрану здоровья наравне с российскими гражданами, если иное не предусмотрено международными договорами РФ;
порядок оказания медицинской помощи иностранным гражданам, лицам без гражданства и беженцам определяется Министерством здравоохранения РФ, министерствами здравоохранения республик в составе Российской Федерации.
Отдельным Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 февраля 1995 г. № 119, регламентируется порядок допуска к медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах[259].
Вопросы правового положения иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, затрагиваются в актах законодательства, посвященных средствам массовой информации. Согласно Закону РФ “О средствах массовой информации”[260] на корреспондентов, аккредитованных в Российской Федерации, независимо от их гражданства, распространяется профессиональный статус журналиста, установленный этим Законом. Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения в отношении корреспондентов средств массовой информации тех государств, в которых имеются специальные ограничения для осуществления профессиональной деятельности журналистов средств массовой информации, зарегистрированных в Российской Федерации. Зарубежные корреспонденты средств массовой информации, зарегистрированных в Российской Федерации, независимо от их гражданства, обладают предусмотренными Законом РФ “О средствах массовой информации” правами и обязанностями журналиста, если это не противоречит законодательству страны пребывания. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1055 утверждены Правила аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации[261].
Условия предоставления национального режима в области семейных и трудовых отношений, осложненных иностранным элементом, рассматриваются далее в соответствующих главах.
Принцип национального режима распространяется и на область процессуальных отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства. Иностранные, граждане и лица без гражданства имеют право обращаться в российские суды и пользуются гражданскими процессуальными правами наравне с российскими гражданами (ст. 433 ГПК РСФСР). Правило о национальном режиме включено в Арбитражный процессуальный кодекс РФ: иностранные граждане и лица без гражданства имеют право обращаться в арбитражные суды в Российской Федерации для защиты своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами (см. п. 1 и 2 ст. 210 АПК РФ).
Договоры о правовой помощи, о поощрении и защите капиталовложений, о торгово-экономическом сотрудничестве чаще, чем какие-либо иные международные договоры РФ, уступают источниками норм о национальном режиме в соответствующих сферах отношений.
Установление для граждан одного сотрудничающего государства на территории другого сотрудничающего государства национального режима в области гражданских и семейных правоотношений наиболее характерно для договоров о правовой помощи. Национальный режим, предусматриваемый договорами о правовой помощи, заключается, как правило, в предоставлении гражданам одной Стороны по договору на территории другой Стороны в отношении их личных и имущественных прав такой же правовой защиты, какой пользуются собственные граждане этой Стороны; граждане каждой Стороны имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в учреждения юстиции другой Стороны, к компетенции которых относятся соответствующие дела, выступать в них, заявлять ходатайства предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и собственные граждане.
Иным образом формулируется правило о национальном режиме в ст. 1 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г.[262] Если двусторонние договоры предоставляют правовую защиту лишь гражданам государств, заключивших договор, то Конвенция распространяет ее и на других лиц, независимо от их гражданства, если они проживают на территории одной из Договаривающихся Сторон. Согласно ст. 1 Конвенции граждане каждой из Договаривающихся Сторон, а также лица, проживающие на ее территории, пользуются на территориях всех других Договаривающихся Сторон в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и собственные граждане данной Договаривающейся Стороны. В условиях прекращения существования СССР и образования независимых государств, на территориях которых проживают граждане бывших союзных республик, такая формула предоставления национального режима отвечает целям наиболее полной защиты их прав по месту проживания.
Следует особо остановиться на соотношении норм, обеспечивающих реализацию принципа национального режима, и норм о статусе иностранных физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Статья 210 АПК РФ являет собой пример, когда статус такого физического лица — в части, касающейся его участия в гражданском судопроизводстве в качестве предпринимателя, — определяется на основе национального режима. К числу подобных норм относятся и правила Соглашения о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, 1992 г. Для целей этого Соглашения под хозяйствующими субъектами понимаются и только предприятия, их объединения, организации, но и граждане, обладающие статусом предпринимателя в соответствии с законодательством, действующим на территории государств — участников Содружества Независимых Государств, и их объединения. Соглашением установлено, что хозяйствующие субъекты каждого из государств — участников СНГ пользуются на территории другого государства — участника Содружества правовой и судебной защитой своих имущественных прав и законных интересов, равной с хозяйствующими субъектами данного государства. В развитие этого начала хозяйствующие субъекты каждого государства — участника СНГ наделены на территории других государств — участников Содружества правом беспрепятственно обращаться в суды, арбитражные (хозяйственные) суды, третейские суды и другие органы, к компетенции которых относится разрешение дел, указанных в ст. 1 Соглашения, могут выступать в них, возбуждать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия.
Вместе с тем гражданская правоспособность и дееспособность предпринимателей определяется в Соглашении по законодательству государства — участника Содружества, на территории которого зарегистрирован предприниматель. Соответственно к гражданской правоспособности иностранного физического лица как предпринимателя (если регистрация имела место за рубежом) будет применяться в Российской Федерации не национальный режим в силу п. 1 ст. 160 Основ гражданского законодательства, а законодательство той страны, где был зарегистрирован предприниматель. Этому же законодательству, а не закону гражданства (п. 2 ст. 160 Основ гражданского законодательства) будет подчиняться и дееспособность такого иностранного физического лица как предпринимателя. В этом случае речь идет не об общей право- и дееспособности физического лица, а о специальной право- и дееспособности предпринимателя, являющегося физическим лицом.
Российская Федерация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства. Эта линия, отвечающая ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, которая провозгласила право каждого на гражданство, закреплена в Законе РФ “О гражданстве Российской Федерации”. Краткий заголовок ст. 7 Закона — “Сокращение безгражданства” — четко формулирует задачу. Принцип приравнивания лиц без гражданства в правах и обязанностях к российским гражданам проводится в Конституции РФ (ч. 3 ст. 62), Гражданском кодексе РФ (п. 1 ст. 2) и иных действующих в Российской Федерации законодательных актах.
Лицам без гражданства посвящены Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г.[263]
В преамбуле к Конвенции 1954 г. ее принятие объясняется желанием урегулировать и улучшить на основе международного соглашения положение апатридов с учетом того, что статус многих из них не охватывается Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. Под термином “апатрид” в Конвенции 1954 г. подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона. В общем апатридам предоставляется статус, уравнивающий их с иностранцами. Положениями Конвенции 1954 г. регулируются различные стороны статуса апатридов, включая вопросы брака вещных и исключительных прав, права на создание ассоциаций, прав в области образования, вопросы трудового законодательства, социального обеспечения и др.
Конвенция 1961 г. предусматривает меры, позволяющие существенно ограничить ситуации, приводящие к безгражданству. Так, каждое Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Если закон Договаривающегося государства предусматривает утрату гражданства вследствие какого-либо изменения в личном статусе (как-то: брака, прекращения брака, узаконения, признания или усыновления), такая утрата гражданства ставится под условие приобретения другого гражданства. Договаривающееся государство не лишает лицо его гражданства, если такое лишение делает его апатридом. Рождение на судне или на воздушном корабле считается имевшим место на территории того государства, под флагом которого это судно плавает или в котором этот воздушный корабль зарегистрирован.