Правовое положение беженцев в Российской Федерации определяется Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом, касающимся статуса беженцев 1967 г.[264], а также Федеральным законом “О беженцах”[265], в соответствии с которым принимаются другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, касающиеся беженцев.
Под беженцем в Законе “О беженцах” понимается лицо, которое не является российским гражданином и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие таких опасений; либо, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного места жительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений[266].
Беженцем не может быть признано лицо: 1) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности; 2) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем; 3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН; 4) за которым компетентные власти государства, где проживало это лицо, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства; 5) которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного Комиссара ООН по делам беженцев.
Федеральный закон “О беженцах” не распространяется и на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного места жительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Признание лица беженцем включает: 1) обращение с ходатайством о признании беженцем; 2) предварительное рассмотрение ходатайства; 3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 5) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; 6) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.
Рассмотрение ходатайства по существу осуществляют:
1) федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе — в отношении лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации; 2) территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе — в отношении лица, находящегося в центре временного размещения или в ином месте пребывания на территории Российской Федерации.
Решение о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем принимается федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом по итогам рассмотрения ходатайства по существу.
В Федеральном законе “О беженцах” определяются экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев. В частности, лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного места жительства) при сохранении в этом государстве указанных выше обстоятельств. Решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанные с исполнением Федерального закона “О беженцах”, могут быть обжалованы в вышестоящий по подчиненности орган либо в суд.
Вопросы приема, размещения, обустройства и занятости беженцев решаются Федеральной миграционной службой России и ее органами. Эта служба осуществляет также координацию деятельности российских министерств и ведомств по оказанию помощи беженцам.
В 1950 г. Организация Объединенных Наций учредила Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев для содействия решению проблемы беженцев. В целях разрешения проблем беженцев Российская Федерация сотрудничает с этим Управлением и другими международными организациями.
Закон РФ “О вынужденных переселенцах”[267] именует вынужденным переселенцем гражданина Российской Федерации, покинувшего место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. При наличии обстоятельств, предусмотренных этим определением, вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, вынужденный покинуть: 1) место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ; 2) место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ. Закон относит к вынужденным переселенцам также иностранного гражданина и лицо без гражданства, постоянно проживающих на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменивших место жительства в пределах этой территории по указанным обстоятельствам. Кроме того, вынужденным переселенцем признается гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением российского гражданства, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца обустройству на территории Российской Федерации.
§ 5. Правовое положение лиц,
которым предоставлено политическое убежище
Детище Великой французской революции — Конституция 1793 г. провозгласила предоставление убежища иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы. Ныне право убежища закреплено во Всеобщей декларации прав человека, Декларации о территориальном убежище 1967 г., принятой ООН, в конституционных актах многих государств.
Всеобщая декларация прав человека (ст. 14) предусматривает: каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано “в случае преследования в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций”.
Предоставление политического убежища — суверенное право государства. Своим внутренним актом государство определяет основания предоставления убежища, статус лиц которым оно предоставлено, порядок предоставления и случаи утраты права на убежище. Согласно ч. 1 ст. 63 Конституции РФ политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища[268]. Политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией РФ и упомянутым Положением.
Политическое убежище предоставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.
Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором РФ.
Указ от 21 июля 1997 г. распространяет предоставление политического убежища и на членов семьи лица, получившего убежище, если они согласны с ходатайством (согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется).
Предоставление Российской Федерацией политического убежища и лишение политического убежища производятся указами Президента РФ.
Письменное ходатайство на имя Президента РФ о предоставлении политического убежища, с которым соответствующее лицо обращается лично в территориальный орган Федеральной миграционной службы России по месту своего пребывания, направляется этим органом при наличии достаточных оснований в Федеральную миграционную службу России. Последняя, рассмотрев поступившее ходатайство, запрашивает заключения Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ и затем направляет материалы со своим заключением в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ. Комиссия рассматривает ходатайства и материалы к ним и вносит свои предложения по каждому ходатайству Президенту РФ для принятия им решения. Лицу, которому предоставлено Российской Федерацией политическое убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство установленного образца по месту обращения лица с ходатайством. Затем органы внутренних дел на основании письменного обращения Федеральной миграционной службы России и указанного свидетельства оформляют этому лицу вид на жительство.
Политическое убежище в Российской Федерации не предоставляется, если:
лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ;
лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;
лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации “О беженцах”;
лицо представило заведомо ложные сведения;
лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.
Указом устанавливаются также случаи, когда лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на убежище. Эти случаи — возврат в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства; выезд на жительство в третью страну; добровольный отказ от политического убежища на территории Российской Федерации; приобретение российского гражданства или гражданства другой страны. Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ в порядке, определяемом названным Указом. Решение Комиссии доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище.
Лишение лица предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища может иметь место по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно совершило преступление и в отношении него вынесен вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.
В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением (ч: 2 ст. 63 Конституции РФ). Лишь на основе федерального закона или международного договора РФ могут иметь место выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах.
Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству (ч. 1 ст. 61 Конституции РФ).