Из международно-правового принципа суверенного равенства государств следует, что одно государство не может быть подчинено власти другого государства (par in parem поп habet imperium), его юрисдикции — законодательной, исполнительной, судебной (par in parem поп habet jurisdictionem). Международно-правовые начала иммунитета государства находят проявление не только в его праве не быть подчиненным властным прерогативам иностранного суверена, но и в обязанности последнего не распространять эти прерогативы на другое государство без его согласия.
Разумеется, нас интересует прежде всего гражданско-правовые (в широком смысле слова) и гражданско-процессуальные отношения, субъектом которых может выступать государство. Участвуя в этих отношениях, государство продолжает оставаться таковым и соответственно проблемы, связанные с возможностью и пределами распространения на него юрисдикции другого государства, не могут рассматриваться вне рамок упомянутых международно-правовых начал.
Не следует, однако, полагать, что, действуя в пределах юрисдикции другого суверена, государство, его органы и лица, пользующиеся иммунитетами, “свободны” в определении своего отношения к местному законодательству, местному правопорядку. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. устанавливает, что без ущерба для предусматриваемых Конвенцией привилегий и иммунитетов, все лица, пользующиеся такими привилегиями и иммунитетами, обязаны уважать законы и постановления государства пребывания (ст. 41). Они также обязаны не вмешиваться во внутренние дела этого государства.
Как отмечает Н. А. Ушаков, принцип иммунитета “не входит в число основных принципов международного права, во-первых, потому, что лежит в основе регулирования не всех сфер межгосударственных отношений, он касается лишь области представительства государств в международном общении; во-вторых, потому, что имеет не императивный, а диспозитивный характер, поскольку такова была воля международного сообщества государств, отражающая соответствующий их взаимный интерес. Вместе с тем это не умаляет важности и значения принципа иммунитета государств в части утверждения государственного суверенитета как основы взаимоотношений между государствами и иными субъектами международных отношений и международного права”[328].
Выражением и конкретизацией иммунитета государства является иммунитет его органов, включая дипломатические представительства и консульские учреждения, их персонал, межгосударственные (межправительственные) организации, представителей государств при этих организациях, их должностных лиц.
Содержание иммунитета государства, его органов и их должностных лиц раскрывается в Венских конвенциях: о дипломатических сношениях 1961 г., о консульских сношениях 1963 г., о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Конвенции 1961 г. и 1963 г. дополняет Конвенция о специальных миссиях 1969 г.
Дипломатический агент (т. е. глава представительства или член дипломатического персонала правительства) пользуется, в частности, иммунитетом от гражданской и административной юрисдикции, кроме случаев: 1) вещных исков, относящихся к частному недвижимому имуществу, находящемуся на территории государства пребывания, если только он не владеет им от имени аккредитующего государства для целей представительства; 2) исков, касающихся наследования, в отношении которых дипломатический агент выступает в качестве исполнителя завещания, попечителя над наследственным имуществом, наследника или отказополучателя как частное лицо, а не от имени аккредитующего государства; 3) исков, относящихся к любой профессиональной или коммерческой деятельности, осуществляемой дипломатическим агентом в государстве пребывания за пределами своих официальных функции.
Иммунитет от юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания, предоставляемый консульским должностным лицам и консульским служащим, не распространяется на гражданский иск: 1) вытекающий из договора, заключенного консульским должностным лицом или консульским служащим, по которому они прямо или косвенно не приняли на себя обязательств в качестве агента представляемого государства; 2) третьей стороны за вред, причиненный несчастным случаем в государстве пребывания, вызванным дорожным транспортным средством, судном или самолетом.
Организация Объединенных Наций согласно ст. 105 ее Устава пользуется на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей. Представители членов ООН и ее должностные лица также пользуются привилегиями и иммунитетами, необходимыми для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации.
Генеральная Ассамблея ООН в феврале 1946 г. приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах ООН, а позднее, в ноябре 1947 г. — Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Особенности наделения привилегиями и иммунитетами этих учреждений предусматриваются в документах о них.
На территории Российской Федерации пребывают руководящие органы или представительства ряда международных организаций. Такие организации и их органы в соответствии с международными договорами о них, а также международными договорами, заключенными Правительством РФ с этими организациями, пользуются в России привилегиями и иммунитетами. К числу указанных соглашений, в частности, относятся:
Соглашение между Правительством РФ и Европейским банком реконструкции и развития о Постоянном представительстве Европейского банка реконструкции и развития;
Соглашение между Правительством РФ и Межгосударственным экономическим комитетом Экономического союза об условиях его пребывания на территории Российской Федерации;
Соглашение между Правительством РФ и Межгосударственным авиационным комитетом об условиях его пребывания на территории Российской Федерации;
Соглашение о международно-правовых гарантиях беспрепятственного и независимого осуществления деятельности межгосударственной телерадиокомпанией “Мир”;
Соглашение между Правительством РФ и Организацией экономического сотрудничества и развития о привилегиях и иммунитетах Организации в Российской Федерации;
Соглашение между Правительством РФ и Межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации;
Соглашение между Правительством РФ и Европейским космическим агентством об учреждении в Российской Федерации Постоянного представительства Европейского космического агентства и его статусе.
В 1996 г. Российская Федерация присоединилась к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему.
Особые пласты межгосударственных отношений, возникающих в связи с деятельностью вне пределов государственной территории, — в открытом море, Антарктике, космическом пространстве, регулируются Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., Договором об Антарктике 1959 г., Договором о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г., и другими международными договорами, в которых решаются и вопросы, связанные с иммунитетом государства, его судов, космических объектов и др.
§ 2. Частноправовые отношения,
осложненные иностранным элементом,
и иммунитет государства
С развитием международного гражданского оборота расширяется сфера участия государства в частноправовых отношениях, осложненных иностранным элементом. Соответственно практическое значение приобретают проблемы, связанные с защитой в судах государством своих прав, вытекающих из таких отношений, и судебным рассмотрением требовании, предъявляемых государству его партнерами по коммерческим операциям. Решение этих проблем все чаще обусловливается природой участия государства в таких отношениях: действует ли в этих случаях государство как суверен (jure imperil) или в качестве частного лица (jure gestionis).
В соответствии со ст. 124—126 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация и ее субъекты участвуют во внутреннем гражданском обороте на равных началах с другими субъектами гражданского права — гражданами и юридическими лицами. Через свои компетентные органы они на общих основаниях могут приобретать права и нести обязанности, искать и отвечать в суде, арбитраже и третейском суде. К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Иностранный элемент, осложняющий в условиях международной жизни отношения гражданско-правового характера, обусловливает особенности участия в них государства. Статья 127 ГК РФ устанавливает, что особенности ответственности Российской Федерации, ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных граждан, юридических лиц и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности. О необходимости принятия такого закона говорилось еще в ст. 25 Основ гражданского законодательства 1991 г., но в связи с прекращением существования СССР подготовка проекта соответствующего закона не была завершена.
Гражданский процессуальный кодекс РСФСР исходит из концепции абсолютного иммунитета иностранного государства, при этом используемый нами термин “абсолютный” условен в такой же мере, в какой условно понятие “абсолютный суверенитет”. Правила, касающиеся предъявления иска к иностранному государству, сформулированные в ст. 433 ГПК РСФСР, допускают такой иск с согласия (точнее, лишь с согласия) компетентных органов этого государства: “Предъявление иска к иностранному государству, обеспечение иска и обращение взыскания на имущество иностранного государства, находящееся в СССР, могут быть допущены лишь с согласия компетентных органов соответствующего государства”. Столь же строго регламентировано в упомянутой статье Кодекса и соблюдение дипломатического иммунитета: “Аккредитованные в СССР дипломатические представители иностранных государств и другие лица, указанные в соответствующих законах и международных договорах СССР, подлежат юрисдикции советского суда по гражданским делам лишь в пределах, определяемых нормами международного права или международными договорами СССР. В тех случаях, когда в иностранном государстве “не обеспечивается советскому государству, его имуществу или представителям советского государства такая же судебная неприкосновенность, какая... обеспечивается иностранным государствам, их имуществу или представителям иностранных государств в СССР, Советом Министров СССР или иным управомоченным органом может быть предписано в отношении этого государства, его имущества или представителя этого государства применение ответных мероприятий”.
Но как быть, если государство совершает сделки и участвует в других отношениях иначе, чем при осуществлении суверенных функций — в рамках ius gectionis, а не ius imperii?
В зарубежных странах получила распространение доктрина функционального, или ограниченного, иммунитета, суть которого состоит в том, что государство, осуществляя коммерческую, частноправовую деятельность, отказывается таким образом по вытекающим из нее требованиям от иммунитета. Эта доктрина нашла выражение в ряде зарубежных законов (США, Великобритания, Канада, Австралия, Сингапур и др.), в международных договорах (Брюссельская конвенция об унификации некоторых правил, относящихся к иммунитету государственных судов 1926 г., Европейская конвенция об иммунитете государств 1972 г.), в судебной практике некоторых стран (Италия, Германия, Австрия, Франция, Бельгия и др.). В законах решаются вопросы, относящиеся к основаниям, пределам и формам отказа от иммунитета, определению понятий “государство”, “коммерческая”, “торговая” деятельность, требованиям из споров, в отношении которых иностранные государства не пользуются иммунитетом, порядку предоставления иммунитета от предварительных мер и исполнительных действий, компетенции органа, определяющего наличие иммунитета, процедуре вручения судебного приказа или иного документа о возбуждении процесса против иностранного государства (процессуального извещения) и др.[329]
Значение проблемы трудно переоценить. Речь идет об иммунитетах от привлечения к участию в судопроизводстве по гражданским делам, от предварительного обеспечения иска, от принудительного исполнения решения, от принятия принудительных мер в отношении имущества, являющегося собственностью государства. В законах зарубежных стран об иммунитете иностранного государства различаются юрисдикционные иммунитеты и иммунитеты от предварительных мер и исполнительных действий. Ряд законов (Великобритании, Канады, Австралии и др.) исходит из того, что согласие государства на подчинение юрисдикции иностранного суда не является согласием на применение к нему предварительных мер и исполнительных действий.
Случаи отказа государства от иммунитета известны и отечественной практике. В Положении о торговых представительствах СССР за границей[330], не утратившем к настоящему времени юридической силы, предусмотрено, что торговые представительства в качестве ответчика могут выступать в судах лишь по спорам, вытекающим из сделок и иных юридических актов, совершенных представительствами в странах пребывания, и только в тех странах, в отношении которых государство в международных договорах или путем одностороннего заявления, доведенного до сведения компетентных органов стран пребывания, выразило согласие на подчинение торгового представительства суду страны пребывания по указанным спорам. Общим для заключенных Россией (ранее — СССР) двусторонних международных договоров о поощрении и взаимной защите капиталовложений является правило о порядке разрешения инвестиционных споров между принимающим государством и инвестором (компетентным судом или арбитражем принимающего государства, третейским судом “ad hoc”, действующим в соответствии с Арбитражным регламентом Комиссии ООН по праву международной торговли, постоянно действующим арбитражем, каковым в договорах обычно называется Арбитражный институт Стокгольмской торговой палаты). В некоторых договорах предусмотрена передача инвестором споров в Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (при условии присоединения России к Конвенции 1965 г., учредившей этот Центр).
Согласно ст. 95 и 96 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г., вступившей в силу для Российской Федерации 11 апреля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5493), полным иммунитетом от юрисдикции какого бы то ни было государства, кроме государства флага, пользуются в открытом море военные корабли, а также суда, принадлежащие государству или эксплуатируемые им и состоящие только на некоммерческой государственной службе.
О возможности отказа государства от иммунитета сказано в Федеральном законе “О соглашениях о разделе продукции”[331]. Сторонами соглашения о разделе продукции являются Российская Федерация и российские или иностранные инвесторы. В соглашениях, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, может быть предусмотрен в соответствии с законодательством Российской Федерации отказ государства от судебного иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного (или) арбитражного решения (ст. 23 Закона). Оговорка — “в соответствии с законодательством Российской федерации” — возвращает к вопросу о необходимости принятия законаобиммунитете государства.
Правило, касающееся судебного иммунитета иностранного государства и международных организаций, включено в АПК РФ[332]. Предъявление в арбитражном суде иска к иностранному государству, привлечение его в качестве третьего лица к участию в деле, наложение ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории Российской Федерации, и принятие по отношению к нему других мер по обеспечению иска, обращение взыскания на это имущество в порядке принудительного исполнения решения арбитражного суда — все это допускается лишь с согласия компетентных органов соответствующего государства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации (ст. 213 АПК РФ). Отсылка к федеральным законам также напоминает о пробеле в отечественном законодательстве. Необходимость устранить этот пробел вытекает и из предлагаемого в модели Гражданского кодекса для стран СНГ положения, относящегося к участию государства в гражданско-правовых отношениях с иностранным элементом: к таким отношениям правила раздела VII части третьей модели (“Международное частное право”) применяются на общих основаниях, если иное не предусмотрено законом (ст. 1214).
Комиссией международного права ООН подготовлены проекты статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности[333].
Комиссия на своем заседании, состоявшемся 4 июля 1991 г., постановила рекомендовать Генеральной Ассамблее ООН созвать международную конференцию полномочных представителей для изучения проектов этих статей и заключения Конвенции по данному вопросу. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи, принятой в декабре 1994 г., вопрос о созыве этой конференции будет решен в будущем.
Подготовленные Комиссией международного права проекты статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности понимают под “государством”: государство и его различные органы управления; составные части федеративного государства; политические подразделения государства, вторые правомочны предпринимать действия в осуществление суверенной власти государства; учреждения или институции государства и другие образования в той мере, в которой они правомочны предпринимать действия в осуществление суверенной власти государства; представителей государства действующих в этом качестве.
“Коммерческая сделка” в проектах статей означает: любой коммерческий контракт или сделку о продаже товаров или о предоставлении услуг; любой контракт о займе или иную сделку финансового характера, включая любое обязательство по гарантии или компенсации в отношении любого такого займа или сделки; любой иной контракт или сделку коммерческого, промышленного, торгового или профессионального характера, за исключением трудовых договоров.
Проектами предусматривается применение статей к иммунитету государства и его собственности от юрисдикции судов другого государства.