МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
ПРЕДИСЛОВИЕ КО ВТОРОМУ ИЗДАНИЮ
В ряду событий конца XX в. будущие историки России несомненно назовут реформу местной власти, целью которой являлось утверждение начал самоуправления в организации и осуществлении власти на местах, принципов муниципальной демократии. Начавшаяся в 90-е гг. реформа вызвала к жизни не только новую форму осуществления публичной власти в государстве — муниципальную власть (власть местного самоуправления), но и новую отрасль российского права — муниципальное право (право местного самоуправления), предметом регулирования которого являются общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления (муниципальные отношения). Первый учебник по муниципальному праву был издан в самом начале 1997 г. За прошедшее с тех пор время произошли существенные изменения и в законодательном регулировании местного самоуправления, и в практике муниципального строительства. Российская Федерация, ставшая в 1996 г. членом Совета Европы, ратифицировала в 1998 г. Европейскую Хартию местного самоуправления: система гарантий местного самоуправления была дополнена новым видом гарантий — международным. Реализация общих принципов организации местного самоуправления, закрепляемых Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления, федеральными законами, предполагает развитие правовой основы местного самоуправления, принятие на всех уровнях правового регулирования местного самоуправления нормативных правовых актов, позволяющих эффективно осуществлять муниципальную Деятельность, управление местными делами. В последние годы происходило интенсивное развитие муниципального законодательства: были приняты федеральные законы об основах муниципальной службы, о финансовых основах местного самоуправления, о приватизации государственного и муниципального имущества и др. Важнейшие стороны муниципальной деятельности нашли свое закрепление в Бюджетном кодексе РФ (1998 г.), Налоговом кодексе РФ (1998 г.), Градостроительном кодексе РФ (1998 г.) и других федеральных законах. На основе положений федерального законодательства о местном самоуправлении субъектами Федерации была существенно развита база организации и деятельности муниципальных образований: законами субъектов Федерации определяются порядок создания, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, общие принципы формирования и управления муниципальной собственностью, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, правовой статус муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления и т.д.
В целях обеспечения условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления, реализации его конституционных полномочий Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Важную роль в ее реализации должен играть Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, созданный в 1997 г. (ранее действовал Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ). Данный федеральный координационный центр обеспечивает рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ. Содействие в реализации государственной политики в области развития местного самоуправления оказывают союзы и ассоциации муниципальных образований и прежде всего Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, созданный в 1998 г. Его статус, формы взаимодействия с государственными органами определены Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281.
Все эти обстоятельства обусловили необходимость внесения в учебник по муниципальному праву весьма существенных изменений и дополнений. И хотя структура учебника в целом не претерпела серьезных изменений, тем не менее в нем появились новые главы и параграфы. К ним относятся главы о муниципальной службе, об особенностях организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях и др. С учетом нового законодательства переработаны разделы учебника, посвященные основам местного самоуправления, его полномочиям в различных сферах местной жизни. Авторы надеются, что новое издание учебника поможет студентам составить более полное представление о местном самоуправлении и его правовом регулировании и о муниципальном
праве как динамично Развиваются комплексной отрасли права. Будем рады получить замечания и предложения читателей о структуре и содержании учебника, которые постараемся учесть при его будущих переизданиях.
Член-корреспондент РАН О.Е. Кутафин, профессор В.И. Фадеев
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
ВСНД (РФ, РСФСР, СССР) и ВС (РФ, РСФСР, СССР) -Ведомости
Съезда народных депутатов (РФ, РСФСР, СССР) и Верховного Совета (РФ, РСФСР, СССР)
РГ — Российская газета
СЗ РФ — Собрание законодательства РФ
САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства РФ
Раздел I
ВВЕДЕНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Термин “муниципальное право Российской Федерации” употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих одну из отраслей системы права Российской Федерации. Во-вторых, так именуется научная дисциплина — совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление. Однако каждое из этих понятий — и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, — носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.
Глава 1
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО —
КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА
Таким образом, муниципальное право Российской Федерации — это комплексная, отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Муниципально-правовые отношения и их субъекты
Муниципально-правовые отношения — это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на: а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований; в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
В первую группу входят отношения, связанные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их ответственности.
Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития Муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципальных Учреждений здравоохранения, образования, культуры.
Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.
Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:
1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, и т.д.;
2) отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования и др.);
3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.
Субъекты, муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида.
К первому виду относится особый субъект — муниципальное образование. Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Согласно ГК РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.
Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право создания объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, Другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции. Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно.
Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. Это прежде всего население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Статья 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения соответствующей территории решаются вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий. Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.
Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от13 июня 1996 г. “О местном самоуправлении в Московской области”[5] население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования. При этом уставом, муниципального образования могут быть определены и иные условия, при которых гражданин Российской Федерации, не проживающий на территории муниципального образования, может стать членом соответствующего местного сообщества.
Подобные положения о местном сообществе содержал один из проектов Закона об общих принципах организации местного самоуправления, внесенный на рассмотрение Государственной Думы федерального Собрания РФ[6]. Однако законодатель не воспринял такой подход к трактовке населения как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе. Использование термина “местное сообщество” наряду с понятием “население” при правовом регулировании местного самоуправления требует определения юридического содержания каждого из них, ибо они должны использоваться только в одном определенном значении[7]. Тем более что в законодательстве субъектов Федерации о местном самоуправлении встречается еще один термин: “территориальное сообщество”[8], которое представляет собой общность граждан, постоянно или преимущественно проживающих на части территории муниципального образования, объединившихся для осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. В данном случае термин “территориальное сообщество” используется для характеристики основного субъекта территориального общественного самоуправления.
Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.
При этом следует иметь в виду, что собрание (сход) граждан может выступать не только как форма решения населением вопросов местного значения (в этом случае в собрании (сходе) граждан вправе принимать все дееспособные жители муниципального образования), но и как форма организации территориального общественного самоуправления, которое создается на части территории муниципального образования и обеспечивает осуществление гражданами собственных инициатив в решении вопросов местного значения (речь идет о собраниях жителей дома, улицы, микрорайона и т.п.).
Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.
Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом Муниципального образования.
Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской Федерации.
В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане реализуют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
Реализация наиболее важных прав граждан — субъектов муниципально-правовых отношений связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. При этом Федеральный закон от 12 июня 2002 г. “0б основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”[9] предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы местного самоуправления не может превышать 21 года. Ограничения же пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Поэтому установление федеральным законом или законом субъекта Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.
Полномочия депутата представительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Депутат представительного органа местного самоуправления участвует в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции Представительного органа.
Члены других выборных органов местного самоуправления участвуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению данного выборного органа местного самоуправления.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.
Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).
Органы, территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения; в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности, работы с детьми и подростками по месту жительства и т.п.
В целях содействия эффективному осуществлению территориального общественного самоуправления, координации деятельности органов территориального общественного самоуправления могут создаваться городские, районные, сельские и другие ассоциации (объединения) органов территориального общественного самоуправления (советы, комитеты), а также ассоциации (объединения) уполномоченных выборных лиц (советы старост).
Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций или союзов (Союз малых городов Российской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.
Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Государственные органы вступают во взаимоотношения с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
К участникам муниципально-правовых отношений данного вида относятся предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Одни из них являются муниципальными, находящимися в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учреждений и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. “Об общественных объединениях”[10] вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними (ст. 17).
Закон ничего не говорит о возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со ст. 62 Конституции РФ пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской Федерации. Поэтому иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории местного самоуправления, взаимодействуют с органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их права и интересы. Закон об общих принципах организации местного самоуправления обязывает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими правая свободы человека и гражданина. В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражданами данного государства, допускаются к участию в выборах муниципальных органов. Обычно это право связывается с условием проживания в стране определенного срока (например, в Дании он составляет три года). Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.
Ее первым элементом являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др. В эту же группу входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления. Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.
Второй элемент системы составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и Других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Относящиеся к этой группе нормы регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах местной жизни.
Четвертый элемент системы — группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.
Сущность местного самоуправления — в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятый элемент составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.
Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:
1) местное самоуправление в системе народовластия;
2) основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;
3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
4) гарантии местного самоуправления;
5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.
Место муниципального права в правовой системе
Глава 2 НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Таким образом, научная дисциплина муниципального права — это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.
Система научной дисциплины муниципального права
Муниципальное право как научная дисциплина имеет свою систему, под которой понимается логически обоснованное расположение в определенной последовательности теоретических положений, знаний, составляющих ее содержание.
Система научной дисциплины муниципального права имеет в своей основе структуру отрасли права, которую она изучает. Вместе с тем в ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной отрасли права.
1. Введение в муниципальное право. В этом разделе рассматриваются: понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, предмет и источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, а также вопросы истории муниципального права.
2. Местное самоуправление в системе народовластия. В этом разделе изучаются: понятие, система, принципы и функции местного самоуправления, соотношение в системе местного самоуправления прямой и представительной демократии, ассоциации и союзы муниципальных образований.
3. Основы, местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения (под свою ответственность) возможно при наличии определенных условий. Такими необходимыми условиями реализации местного самоуправления выступают основы деятельности местного самоуправления; правовая, территориальная, организационная и финансово-экономическая.
4. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения. Кроме того, отдельными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления. В данном разделе рассматриваются: понятие и правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения.
5. Гарантии местного самоуправления. В этом разделе изучаются: понятие и система гарантий местного самоуправления; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.
6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с законодательством несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. В данном разделе анализируются: понятие и формы ответственности в системе местного самоуправления, а также обеспечение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Глава 3
ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Раздел II
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ
Глава 4 ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие “местное самоуправление” отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию.
Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:
а) основы конституционного строя;
б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
в) формы народовластия.
Глава 5
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций
Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции РФ: органы, местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение Должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17);
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих (ст. 1);
г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).
Принцип организационного обособления местного самоуправления призван обеспечить возможность муниципальным образованиям, “не нарушая более общих законодательных положений”, самим “определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление” (ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления). В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления должны определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации.
Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоотношений муниципальных образований между собой. Согласно ст. 6 Закона муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
Указанный принцип не только обеспечивает организационную самостоятельность местного самоуправления, защиту от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также выполняя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти формируя местные бюджеты, а также осуществляя свои полномочия в иных сферах местной жизни.
Закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.
Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.
Глава 6
ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Г л а в а 7
ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ СОСТАВ
Глава 8
ФОРМЫ ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН И ДРУГИЕ ФОРМЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местный референдум
Местный референдум — голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам
местного значения, отнесенным законодательством к компетенции местного самоуправления. Референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан.
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного решения населением наиболее важных для местного самоуправления вопросов.
Конституция РФ закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130). Она признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32). Гарантии свободного волеизъявления граждан на референдуме, защиты права на участие в референдуме устанавливает Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в 'референдуме граждан Российской Федерации ”[56].
Основные вопросы организации и проведения местных референдумов регулируются Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст.22). Так, им установлено, что в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Такой закон — “О местном референдуме в Московской области” — принят, например, решением Московской областной Думы 24 октября 2001 г.[57] В соответствии с законодательством о местном референдуме на референдум не могут выноситься вопросы, касающиеся досрочного прекращения или продления срока полномочий, приостановления полномочий органов местного самоуправления, а также проведения досрочных выборов органов местного самоуправления либо их отсрочки; формирования состава органов местного самоуправления, персонального состава этих органов; избрания, утверждения, назначения либо дачи согласия на назначение на должность или освобождение от должности депутатов и должностных лиц; принятия или изменения соответствующего бюджета, исполнения и изменения финансовых обязательств муниципального образования; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Кроме того, на референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования, а также связанные с ограничением или от-- меной общепринятых прав и свобод человека и гражданина, с конституционными гарантиями реализации прав и свобод.
В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, постоянно проживающие на территории, на которой проводится референдум, и обладающие избирательным правом.
В списки для участия в местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, законами субъектов Федерации включаются иностранные граждане, достигшие 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводится референдум.
Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в местном референдуме в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются. Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.
Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении референдума не включаются в списки участников референдума и не учитываются при определении числа участников данного референдума.
Согласно общим принципам проведения местного референдума граждане участвуют в референдуме непосредственно и лично, голосование за других лиц не допускается; участие в референдуме является добровольным; никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдуме; голосование осуществляется тайно; граждане участвуют в референдуме на равных основаниях по месту своего постоянного проживания; каждый гражданин имеет один голос.
Важнейшим требованием, связанным с подготовкой и проведением местного референдума, является гласность. Законом установлено, что деятельность органов местного самоуправления, государственных и общественных органов, участвующих в организации и проведении местного референдума, должна осуществляться открыто и гласно. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросы, выносимые на референдум, подлежат опубликованию местными средствами массовой информации в течение семи дней с момента их принятия соответствующими органами.
Согласно Закону Московской области о местном референдуме право принятия решения о назначении референдума принадлежит представительному органу местного самоуправления. С инициативой о проведении референдума вправе выступить:
• депутаты представительного органа местного самоуправления в количестве, составляющем не менее одной трети от установленного числа депутатов;
• каждый гражданин или группа граждан, имеющие право участвовать в референдуме;
• избирательные объединения, уставы которых зарегистрированы в установленном законом порядке не позднее чем за год до дня голосования.
В соответствии с указанным выше Федеральным законом в случае отсутствия представительного органа или непринятия им решения в установленный срок местный референдум назначается судом.
Инициатива депутатов о проведении референдума рассматривается представительным органом местного самоуправления, который принимает решение о назначении референдума в порядке и сроки, установленные уставом муниципального образования в соответствии с законом. Решение принимается большинством голосов от установленного числа депутатов представительного органа местного самоуправления. При этом в решении о назначении референдума указывается дата проведения референдума, вопрос, выносимый на референдум (либо к нему прилагается проект нормативного правового акта, выносимого на референдум).
В тех случаях, когда с инициативой о проведении референдума выступают иные субъекты этого права, им необходимо в поддержку своей инициативы собрать не менее 3 и не более 5% подписей граждан, имеющих право на участие в референдуме. Сбор подписей осуществляется в порядке и количестве, определяемом уставом муниципального образования. Если устав не определяет количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума, то оно составляет 3% от числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме.
Подписи граждан в поддержку инициативы проведения референдума собираются инициативной группой: каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу не менее 10 человек. Инициативная группа обращается в соответствующую избирательную комиссию, которая действует в качестве комиссии референдума с ходатайством о ее регистрации. Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы обязана рассмотреть ходатайство и приложенные, к нему документы и принять решение: а) в случае соответствия указанных ходатайств и документов требованиям закона, устава муниципального образования — о направлении их в представительный орган местного самоуправления, уполномоченный принимать решение о назначении референдума; б) в противном случае — об отказе в регистрации инициативной группы. Представительный орган местного самоуправления обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого Для вынесения на местный референдум требованиям законодательства о местном референдуме, уставу муниципального образования. При этом срок проверки, согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в Референдуме граждан Российской Федерации”, не может превышать 20 дней со дня поступления в представительный орган местного самоуправления соответствующих документов. Если представительный орган местного самоуправления признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает предъявляемым требованиям, комиссия осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума и выдает ей регистрационное свидетельство. Об этом комиссия сообщает средствам массовой информации. Регистрация инициативной группы осуществляется комиссией в 15-дневный срок со дня принятия соответствующего решения представительным органом местного самоуправления.
В случае отказа инициативной группе по проведению референдума в регистрации ей выдается решение соответствующей комиссии, в котором указываются основания отказа. Основанием отказа инициативной группе в регистрации может быть только нарушение инициативной группой Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд.
Со дня, следующего за днем регистрации, инициативная группа вправе организовать сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. Регистрационное свидетельство действительно в течение срока, установленного уставом муниципального образования. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. Если на референдум выносится проект нормативного правового акта органа местного самоуправления, то лицо, собирающее подписи, должно представлять текст этого проекта участнику референдума по его требованию. Подписи могут собираться среди участников референдума на всей территории предлагаемого референдума. Период сбора подписей должен составлять согласно закону Московской области не менее 20 дней. Соблюдение требований законодательства при сборе подписей, в том числе и достоверность собранных подписей, проверяет комиссия референдума. В случае принятия данной комиссией решения об отказе в проведении референдума в связи с выявленными нарушениями требований закона при сборе подписей, члены инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу. В случае, если комиссия референдума не выявила нарушений при сборе подписей, она направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего решения в представительный орган местного самоуправления, уполномоченный принять решение о назначении референдума.
Орган местного самоуправления по требованию о проведении референдума вправе принять одно из следующих решений: а) о назначении референдума, дате и времени его проведения и мерах по его обеспечению; б) об отклонении требований о назначении референдума в случае нарушения инициаторами законодательства о местном референдуме.
Референдум назначается только на календарный выходной день. Не допускается назначение референдума на праздничный день. Решение о назначении должно быть принято не позднее 30 дней со дня получения всех необходимых документов и не позднее чем за 55 дней до дня голосования. Решение о назначении референдума должно быть официально опубликовано в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования. В случае, если представительный орган местного самоуправления не примет решения о назначении референдума в установленный срок (за исключением причин, указанных в законе), то право принятия решения о назначении референдума принадлежит, как уже отмечалось выше, суду.
Органами, организующими и обеспечивающими подготовку и проведение местного референдума, являются комиссии референдума. В качестве комиссий референдума, организующих референдум, выступают избирательные комиссии муниципальных образований, а в случаях, предусмотренных законом, соответствующие территориальные избирательные комиссии. Участковые комиссии референдума формируются в период кампании референдума в срока, установленные законом. Их полномочия прекращаются через десять дней со дня официального опубликования результатов референдума. В случае обжалования или опротестования итогов голосования полномочия участковой комиссии прекращаются •после вынесения окончательного решения по существу жалобы, протеста вышестоящей комиссией или судом. Число членов участковых комиссий с правом решающего голоса устанавливается законом. Формирование участковой комиссии осуществляется вышестоящей комиссией в порядке, предусмотренном ст. 27 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.
Формирование участковых комиссий референдума осуществляется не позднее трех дней после образования участка референдума.
Участки референдума образуются главой муниципального образования (в случае, если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, — лицом, уполномоченным на то органом местного самоуправления) по согласованию с комиссиями референдума из расчета не более чем 3 тыс. участников референдума на каждом участке. Участки референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Участки референдума могут образовываться в местах временного пребывания участников референдума (в больницах, санаториях и др.). Списки участков референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения комиссий референдума и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 40 дней до дня голосования.
Список участников референдума составляется территориальной комиссией референдума на основе сведений, представляемых главой муниципального образования, который осуществляет регистрацию (учет) участников референдума. В списки участников референдума включаются граждане, обладающие на день проведения голосования правом на участие в референдуме. Основанием для включения гражданина в список участников референдума на конкретном участке референдума является факт его постоянного или преимущественного проживания на территории этого участка. Военнослужащие, проходящие службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, не включаются в списки участников референдума, за исключением тех военнослужащих, которые до призыва на военную службу постоянно или преимущественно проживали на территории данного муниципального образования. В соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами, законами субъекта Федерации в списки участников референдума включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводится референдум.
Гражданин включается в список участников референдума только на одном участке референдума.
Список участников референдума составляется в двух экземплярах. Первый экземпляр списка передается в участковые комиссии референдума, а второй хранится в комиссии референдума, организующей референдум.
Сведения об участниках референдума, включаемые в список участников референдума, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, адресам участников референдума). В списке указываются фамилия, имя, год рождения (в возрасте 18 лет — дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания участника референдума. Список участников референдума подписывается председателем и секретарем территориальной комиссии, а после его передачи в участковую комиссию — также председателем и секретарем этой комиссии. Кроме того, список также заверяется печатями комиссий референдума. Участковая комиссия должна провести уточнение списка участников референдума и представить его для ознакомления участникам референдума и дополнительного уточнения не позднее чем за 20 дней до голосования. Гражданин, обладающий правом на участие в референдуме, вправе заявить в участковую комиссию о невключении его в список участников референдума, о любой ошибке или неточности в этом списке. Участковая комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку или неточность, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию референдума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день голосования — немедленно. Вносить какие-либо изменения в список участников референдума после окончания голосования и начала подсчета голосов участников референдума запрещается.
Комиссии референдума обеспечивают реализацию и защиту права на участие в референдуме граждан, осуществляют подготовку и проведение референдума.
Комиссия, организующая местный референдум:
• в пределах своей компетенции обеспечивает на территории проведения референдума соблюдение порядка подготовки и проведения референдума в соответствиями с требованиями законодательства;
• устанавливает единую нумерацию участков референдума;
• организует деятельность участковых комиссий референдума;
• распределяет денежные средства, выделенные на подготовку и проведение референдума, между участковыми комиссиями референдума и обеспечивает контроль за целевым использованием этих средств;
• контролирует обеспечение участковых комиссий референдума помещениями, транспортом, связью и рассматривает другие вопросы материально-технического обеспечения референдума;
• составляет списки участников референдума и передает их участковым комиссиям референдума;
• обеспечивает своевременное издание материалов референдума;
• утверждает текст бюллетеня для голосования на референдуме, обеспечивает изготовление бюллетеней и снабжение ими участковых комиссий референдума;
• организует и проводит досрочное голосование в помещении ' территориальной комиссии референдума;
• рассматривает заявления и жалобы на решения и действия (бездействие) участковых комиссий референдума и принимает по ним решения;
• подводит итоги референдума, устанавливает его результаты, публикует в местных средствах массовой информации и другими способами информирует о своей работе и результатах референдума;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, иными федеральными законами, законами соответствующего субъекта Федерации, уставом муниципального образования.
Участковая комиссия референдума:
• в пределах своей компетенции обеспечивает на территории участка референдума соблюдение порядка подготовки и проведения референдума в соответствии с требованиями законодательства;
• производит уточнение списков участников референдума;
• организует ознакомление граждан со списками участников референдума, принимает и рассматривает заявления о неточностях в списках и решает вопрос о внесении в них соответствующих изменений;
• обеспечивает подготовку помещений для голосования и их надлежащее оборудование;
• распоряжается денежными и материальными средствами, выделенными на проведение референдума;
• оповещает граждан о дне проведения референдума, времени и месте голосования;
• организует досрочное голосование в помещении участковой комиссии референдума;
• организует на участке референдума и вне помещения для голосования голосование в день проведения референдума;
• производит подсчет голосов, определяет итоги голосования на своем участке и передает их в территориальную комиссию референдума;
• рассматривает заявления и жалобы по вопросам подготовки и проведения референдума и принимает по ним решения;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” , иными федеральными законами, законами субъекта Федерации, уставом муниципального образования.
Комиссии референдума в пределах своей компетенции не зависят от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и акты комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных учреждений, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц, участников референдума. Решения вышестоящей комиссии референдума, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий референдума.
Государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям референдума содействие в реализации их полномочий (предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи и т.д.).
Работа комиссий референдума осуществляется гласно: на их заседаниях вправе присутствовать уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума. При установлении итогов голосования на заседаниях комиссий референдума вправе присутствовать наблюдатели, в том числе и иностранные (международные), а также представители средств массовой информации.
Граждане, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за проведение референдума или против его проведения, за участие в референдуме или против участия в нем, за или против вопросов, выносимых на референдум.
Финансирование референдума осуществляется за счет местного бюджета, если федеральными законами, законами субъекта РФ не предусмотрено иное.
Инициативная группа по проведению референдума обязана создать фонд для участия в референдуме. Это осуществляется инициативной группой после письменного уведомления территориальной комиссии референдума о начале сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Средства фондов должны содержаться на специальных временных счетах в банке. Фонды могут создаваться за счет собственных денежных средств инициативной группы, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц и других предусмотренных законом источников. Предельный размер расходования средств фонда для участия в референдуме, в соответствии с Законом Московской области о местном референдуме, не может превышать минимального размера оплаты труда более чем в 10 000 раз.
Законом субъекта РФ может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5 тыс. участников референдума) создание инициативной группой фонда референдума необязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.
В бюллетене для голосования воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса или проекта решения и варианты волеизъявления голосующего: “да” или “нет”. В случае вынесения на референдум нескольких вопросов они включаются в разные бюллетени. Если на референдум вынесен проект нормативного правового акта органа местного самоуправления, то в бюллетене либо воспроизводится его текст, либо однозначно определяется содержание этого текста.
Бюллетени печатаются на русском языке. По решению комиссии, организующей референдум, бюллетени печатаются на русском языке и на государственном языке республики, входящей в состав РФ, а в необходимых случаях — на языках народов Российской Федерации на территории их компактного проживания. Если для участка референдума печатаются бюллетени на двух и более языках, текст на русском языке должен помещаться в каждом бюллетене.
Согласно Закону Московской области о местном референдуме голосование на участках референдума проводится с 8 до 20 часов.
О времени и месте голосования участковая комиссия оповещает граждан не позднее чем за 20 дней до дня проведения местного референдума.
Закон устанавливает, что гражданину, который в течение 15 дней до дня проведения местного референдума по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего постоянного проживания и не сможет прийти на участок, на котором он включен в список, предоставляется право проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении комиссии местного референдума.
Участковая комиссия обязана обеспечить возможность участия в голосовании участникам референдума, которые внесены в списки участников референдума и не могут самостоятельно по уважительным причинам (по инвалидности и др.) прибыть в помещение для голосования. Комиссия должна организовать голосование вне помещения для голосования на основании письменного заявления или устного обращения (в том числе переданного при содействии других лиц) участника референдума о предоставлении ему возможности проголосовать вне помещения для голосования.
Законом субъекта РФ может быть предусмотрена возможность голосования участников референдума по почте. При этом учитываются голоса участников референдума, поступившие в соответствующую комиссию не позднее окончания времени голосования в день голосования. Порядок голосования по почте должен быть определен федеральным законом. До его принятия этот порядок определяется Центральной избирательной комиссией РФ.
В процессе голосования в день референдума граждане самостоятельно заполняют бюллетень для тайного голосования. ' Участник референдума, не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня для голосования на референдуме, заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого участника референдума, не являющегося членом комиссии референдума, наблюдателем, уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума. В таком случае участник референдума устно извещает комиссию референдума о своем намерении воспользоваться помощью для заполнения бюллетеня для голосования на референдуме. При этом в соответствующей (соответствующих) графе (графах) участников референдума указываются фамилия, имя, отчество, серия и номер паспорта или заменяющего его документа лица, оказывающего помощь участнику референдума.
При подсчете голосов недействительными признаются бюллетени, в которых не вычеркнут ни один из вариантов ответа либо вычеркнуты оба, а также бюллетени неутвержденной формы. В случае сомнений в действительности бюллетеня решение принимает участковая комиссия.
Результаты голосования подсчитываются на каждом участке для голосования. Подведение общих итогов местного референдума и установление его результатов возлагаются на комиссию местного референдума. Итоги местного референдума определяются ею на основании протоколов всех участковых комиссий референдума.
Референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за него проголосовало не более половины участников референдума, участвующих в голосовании.
Если по вопросу, вынесенному на местный референдум, решение не принято, то с инициативой о проведении местного референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса, согласно Закону Московской области, можно обращаться не ранее чем через год.
Если на местный референдум выносились альтернативные варианты решений и ни один из них не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными, а повторное вынесение на референдум аналогичного вопроса возможно также не ранее чем через год.
Комиссия, организующая местный референдум, признает итоги голосования, результаты референдума недействительными в следующих случаях: а) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума; б) если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования, в соответствующем округе референдума; в) по решению суда.
Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие права граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд. Решения суда обязательны для исполнения соответствующими комиссиями. Решения и действия (бездействие) комиссий референдума и их должностных лиц могут быть обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию. При этом предварительное обращение в вышестоящую комиссию не является обязательным условием для обращения в суд.
Официальное опубликование результатов референдума осуществляется соответствующей комиссией референдума не позднее одного месяца со дня голосования.
Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Если для его реализации требуется издание дополнительного нормативного правового акта, то орган местного самоуправления (в компетенцию которого входит данный вопрос) обязан в течение 15 дней со дня вступления решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного акта. Он не может превышать один год.
Решение, принятое на референдуме, регистрируется в органах местного самоуправления в том же порядке, какой установлен для регистрации нормативных актов муниципального образования. Данное решение может быть отменено или изменено путем принятия иного решения, принятого исключительно на референдуме, но не ранее двух лет после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.
Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.
Согласно Закону Московской области о местном ре4эерендуме отмена судом решения, принятого на референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:
• нарушение установленного Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, Законом Московской области, уставом муниципального образования порядка проведения референдума, повлекшее невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;
• несоответствие устава муниципального образования, на основании которого проводился референдум, Конституции РФ, а также федеральному закону, закону Московской области, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;
• несоответствие решения, принятого на референдуме, Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, закону Московской области.
Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий депутата, выборного должностного лица по воле избирателей.
Следует учитывать, что использование института отзыва в системе местного самоуправления зависит от муниципальных образований, ибо согласно ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, выборного должностного лица местного самоуправления.
Законодательство субъектов Федерации, устанавливая порядок отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, перечисляет основания отзыва.
Указанные выборные лица в соответствии с законами субъектов Федерации могут быть отозваны в случае, если они не оправдали (утратили) доверие избирателей в результате невыполнения своих обязанностей, требований Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, устава муниципального образования или совершения действий. Порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица.
Законы субъектов Федерации могут предусматривать некоторые ограничения, связанные с реализацией права инициативы проведения голосования об отзыве. Так, ст. 1 Закона Алтайского края от 2 октября 1996 г. “О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае” устанавливает, что предложение об отзыве данных выборных лиц не может быть внесено ранее чем через шесть месяцев со дня их избрания и позднее чем за девять месяцев до окончания их полномочий.
Важное значение для практики правового регулирования оснований и порядка отзыва выборного лица местного самоуправления имеет постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе”. В данном Постановлении Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам: а) самостоятельность муниципального образования в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установить непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо сформулировать отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению в муниципальном образовании; б) законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Такие законы также должны исключать вмешательство государственных органов и избирательных комиссий субъектов РФ в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления;
в) отсутствие закона субъекта РФ об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”; г) основания и порядок отзыва выборного лица местного самоуправления не должны приводить к искажению смысла муниципальных выборов (в частности, недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве. Поэтому за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано); д) основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления может быть действие (бездействие) данного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения. Это действие (бездействие) лица может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Вместе с тем большее значение при отзыве имеет судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.
Процедура отзыва включает следующие стадии: инициирование проведения голосования по отзыву; назначение голосования по отзыву; подготовка к проведению голосования по отзыву; проведение агитационной кампании; голосование и определение результатов голосования по отзыву[62].
Право требовать проведения голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица принадлежит гражданам, обладающим в соответствии с законодательством активным избирательным правом, проживающим на территории округа, от которого избран депутат, выборное должностное лицо.
В соответствии с законом субъекта Федерации с инициативой проведения голосования по отзыву выборных лиц могут выступать • также местные отделения избирательных объединений субъекта Федерации, местные (муниципальные) избирательные объединения, выдвинувшие данных лиц в качестве кандидатов в депутаты или на должность выборных должностных лиц.
Для выдвижения требования по отзыву выборных лиц необходимо собрать установленное уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации число подписей избирателей в поддержку проведения голосования по отзыву. Так, Законом Владимирской области “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления” требуется собрать в поддержку требования об отзыве не менее 5% граждан, проживающих на территории соответствующего избирательного округа. Законом Алтайского края “О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае” под требованием о проведении голосования по отзыву необходимо собрать не менее 10% от общего числа избирателей округа. В многомандатном избирательном округе десятипроцентный показатель считается, согласно закону, от числа избирателей данного избирательного округа, поделенного на число мандатов.
Законом субъекта Федерации закрепляется порядок и сроки сбора подписей о проведении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица.
Сбор подписей под требованием об отзыве в соответствии с законами субъектов Федерации может производить любой гражданин (группа граждан), обладающий правом на участие в голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица либо инициативная группа (группы), образуемая в соответствии с требованием закона субъекта Федерации. Законом может также устанавливаться порядок создания и регистрации инициативной группы. Закон Владимирской области “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления” предусматривает, что инициативная группа создается из граждан численностью не менее пяти человек, проживающих на территории соответствующего избирательного округа. На собрании инициативная группа из своего состава избирает председателя, секретаря. Протокол собрания, список членов инициативной группы передаются для регистрации группы в соответствующую избирательную комиссию. Решение о регистрации должно быть вынесено не позднее двух недель с момента получения избирательной комиссией протокола и списка членов инициативной группы. Представителям инициативной группы выдается свидетельство о регистрации.
Сбор подписей граждан о проведении отзыва производится с помощью подписных листов, изготовленных по форме, утверждаемой территориальной избирательной комиссией.
Подписной лист должен содержать фамилию, имя, отчество, год рождения, место жительства, занимаемую должность или род занятий отзываемого депутата, выборного должностного лица, а также причину отзыва.
Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором депутат, выборное должностное лицо были избраны.
Гражданин, поддерживающий предложение об отзыве, ставя подпись в подписном листе, собственноручно указывает в нем свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, дату внесения подписи.
Сбор подписей может проводиться по месту работы, службы, учебы и жительства, а также в других местах, где сбор подписей не запрещен федеральным законом. При этом недопустимы любые формы принуждения и подкупа избирателей со стороны лица, собирающего подписи.
Подписной лист должен быть заверен лицом, собиравшим подписи, с указанием своей фамилии, имени, отчества, места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего его удостоверения личности. В каждом подписном листе должно быть указано также наименование населенного пункта, района, где проводился сбор подписей граждан.
Депутат, выборное должностное лицо, в отношении которых был начат сбор подписей под требованием об отзыве, вправе сделать заявление или дать объяснение по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве.
Законами субъектов Федерации устанавливается общий срок сбора подписей под требованием проведения голосования по отзыву. Как правило, он не превышает 30 дней.
По окончании сбора подписей граждан лица, собиравшие подписи, составляют итоговый протокол, в котором указывают количество собранных подписей и дату окончания сбора подписей. Итоговый протокол вместе с заполненными листами направляется в соответствующую территориальную избирательную комиссию.
Территориальная избирательная комиссия уведомляет депутата, выборное должностное лицо о поступивших подписных листах в поддержку требования об отзыве в установленный законом срок (как правило, в пятидневный срок), проверяет правильность заполнения подписных листов. О результатах своей работы комиссия докладывает соответствующему представительному органу местного самоуправления.
Решение о проведении голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица принимает представительный орган местного самоуправления.
Законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого представительный орган местного самоуправления должен принять решение, а также довести его до сведения лица, в отношении которого было выдвинуто требование об отзыве.
Представительный орган местного самоуправления принимает решение о проведении голосования по отзыву в случае, если при выдвижении требования об отзыве и сборе подписей избирателей были соблюдены нормы закона, устава муниципального образования.
При наличии соответствующих оснований представительный орган местного самоуправления вправе отказать в проведении голосования по отзыву. Это решение должно быть мотивированным. Оно доводится до сведения территориальной избирательной комиссии и избирателей.
Представительный орган местного самоуправления вправе приостановить рассмотрение вопроса о назначении даты голосования по отзыву, если обстоятельства, послужившие основанием для выдвижения требования об отзыве депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица являются предметом судебного разбирательства. К рассмотрению этого вопроса представительный орган местного самоуправления возвращается после вступления решения или приговора суда в законную силу.
Дата голосования по отзыву устанавливается представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Федерации. Так, согласно Закону Алтайского края “О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае” голосование по отзыву проводится не ранее чем через 40 дней и не позднее чем через 60 дней с момента принятия решения о проведении голосования.
После принятия представительным органом местного самоуправления решения о назначении голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица требуется осуществление ряда организационных мер, связанных с подготовкой к проведению голосования по отзыву.
Территория избирательного округа, где был избран депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо, делится на участки для голосования по отзыву. Они, как правило, совпадают с избирательными участками, образованными при проведении выборов данного лица.
Участки для голосования образуются главой муниципального образования по голосованию с соответствующей территориальной избирательной комиссией. Участки образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории участка, с учетом местных и иных условий из расчета не более чем три тысячи граждан, обладающих избирательным правом, на каждом участке.
Функции территориальной комиссии по проведению голосования по отзыву осуществляет соответствующая территориальная (районная, городская, поселковая, сельская) избирательная комиссия, которая образуется в соответствии с избирательным законодательством. В соответствии с законами субъекта Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления территориальная избирательная комиссия может действовать на постоянной основе.
Территориальная комиссия координирует деятельность участковых комиссий по проведению голосования по отзыву, которые образуются не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Порядок их формирования определяется Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также законами субъектов Федерации.
Территориальная комиссия также разъясняет порядок применения закона субъекта Федерации по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. Кроме того, она распределяет денежные средства, выделяемые на подготовку и проведение голосования по отзыву, контролирует их целевое использование. Территориальная комиссия обеспечивает своевременность и правильность составления списков избирателей и представления их для всеобщего сведения. Список избирателей (участников голосования по отзыву) подписывается председателем и секретарем территориальной комиссии, а после передачи указанного списка в участковую комиссию — также председателем и секретарем участковой комиссии. Порядок составления списков избирателей (участников голосования по отзыву) устанавливается Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также законами субъекта Федерации о муниципальных выборах и о порядке отзыва депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица.
Список избирателей представляется участковой комиссией для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее чем за 20 дней до дня голосования. Вносить какие-либо изменения в списки избирателей (участников голосования по отзыву) после окончания голосования и начала подсчета голосов участников голосования по отзыву запрещается.
К полномочиям территориальной комиссии по проведению голосования по отзыву относятся также: утверждение формы и текста бюллетеня для голосования по отзыву; обеспечение изготовления бюллетеней и снабжение ими участковых комиссий; установление результатов голосования по отзыву и их обнародование; другие полномочия в соответствии с законодательством.
Участковые комиссии обеспечивают ознакомление избирателей со списком избирателей, рассматривают заявления и жалобы об ошибках и о неточностях в этом списке и решают вопрос о внесении в него соответствующих изменений. Кроме того, данные комиссии обеспечивают подготовку помещения, избирательных ящиков и другого избирательного оборудования для голосования, определяют результаты голосования по отзыву, составляют протокол и передают документацию, связанную с проведением голосования, в территориальную комиссию. Они осуществляют и другие полномочия в соответствии с законодательством.
Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению голосования по отзыву производятся за счет средств местного бюджета.
Деятельность комиссий по проведению голосования по отзыву осуществляется гласно и открыто: на заседаниях комиссий вправе присутствовать выборные лица, в отношении которых принято решение о проведении голосования по отзыву, их доверенные лица, представители средств массовой информации.
После назначения даты проведения голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица граждане, общественные объединения в соответствии с законом вправе беспрепятственно вести агитацию за или против отзыва выборного лица, свободно обсуждать вопросы, связанные с отзывом. Они могут выпускать плакаты, листовки и иные агитационные материалы. Все агитационные материалы должны содержать наименования и адреса организаций, изготовивших печатные материалы, наименование организации, заказавшей изготовление данных печатных материалов. Распространение анонимных агитационных материалов запрещается. Агитационные материалы не должны содержать оскорблений и клеветы в адрес депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, в отношении которого было принято решение о проведении голосования по отзыву. Кроме того, данные материалы не должны разжигать расовую, национальную, религиозную рознь.
Комиссии по проведению голосования по отзыву, поставленные в известность о нарушениях установленных законом требований, предъявляемым к изготовлению, распространению и содержанию агитационных материалов, должны принять меры по пресечению данных нарушений, включая обращение в соответствующие правоохранительные органы.
Законодательство субъектов Федерации гарантирует депутату, выборному должностному лицу, в отношении которого принято решение о проведении голосования по отзыву, право выступать на собраниях (конференциях) избирателей, в средствах массовой информации по поводу обстоятельств, послуживших основанием для выдвижения требования по отзыву. В соответствии с законом субъекта Федерации территориальная комиссия организует совместно с трудовыми коллективами и общественными объединениями встречи отзываемого депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица с избирателями в трудовых коллективах и по месту жительства.
Выборные лица, в отношении которых принято решение о проведении голосования по отзыву, вправе иметь доверенных лиц, которые помогают им в агитационной кампании. Законы субъектов Федерации определяют количество доверенных лиц, порядок их регистрации территориальной комиссией, а также их права.
В соответствии с Законом Алтайского края “О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае” отзываемые выборные лица вправе иметь до десяти доверенных лиц. Территориальная комиссия в течение двух дней должна зарегистрировать доверенных лиц и выдать им удостоверения. Закон дает право депутату, члену выборного органа, выборному лицу самому подбирать доверенных лиц и заменять их в любое время до дня голосования. При этом Закон запрещает доверенным лицам состоять в комиссиях по проведению голосования по отзыву. На период после регистрации доверенных лиц и до дня голосования по отзыву работодатели обязаны предоставить доверенным лицам по их просьбе неоплачиваемый отпуск.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица не вправе принимать участие в агитации за или против отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица.
В день голосования агитация не допускается. Для проведения отзыва его участник получает бюллетень для голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица.
В бюллетене для голосования по отзыву указывается фамилия, имя, отчество, должность (занятие) по основному месту работы, основное место работы и жительства депутата, выборного должностного лица, в отношении которых принято решение о проведении голосования по отзыву, номер избирательного округа. В нем также указываются варианты волеизъявления голосующего: “отозвать” и “оставить”, под которыми помещаются пустые квадраты. Форма бюллетеня для голосования устанавливается территориальной комиссией. Бюллетени печатаются по решению территориальной комиссии и в срок, установленный законом, передаются участковым комиссиям.
Время голосования определяется в соответствии с законом субъекта Федерации. Участковые комиссии оповещают избирателей о времени и месте голосования в порядке и в сроки, предусмотренные законами субъектов Федерации. Согласно закону территориальная комиссия может изменить время голосования с учетом местных условий, при сохранении его продолжительности. Если по участку проголосовали все зарегистрированные избиратели, участковая комиссия может прекратить голосование и ранее установленного срока.
Законодательством субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность досрочного голосования по отзыву. Избиратель, желающий проголосовать досрочно, вправе это сделать в помещении соответствующей избирательной комиссии в сроки, установленные законом. При этом обеспечивается тайна волеизъявления избирателя. Список избирателей, проголосовавших досрочно, и конверты с их бюллетенями передаются в соответствующую участковую комиссию.
Голосование по отзыву проводится в календарный выходной день. Председатель участковой комиссии в установленный час объявляет о начале голосования и предъявляет членам комиссии, присутствующим гражданам и наблюдателям пустые ящики для голосования, которые вслед за этим опечатываются.
После этого вскрываются конверты с заполненными бюллетенями, оставленными досрочно проголосовавшими избирателями (если таковые имеются), и извлеченные бюллетени опускаются в ящики. Число конвертов оглашается и заносится в протокол участковой комиссии.
Каждый избиратель голосует лично. Голосование за других избирателей не допускается. Избирательный бюллетень выдается избирателю, включенному в список избирателей, по предъявлении паспорта или заменяющего его документа. При получении бюллетеня для голосования по отзыву избиратель проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или заменяющего его документа. С его согласия это может сделать член комиссии с правом решающего голоса. Избиратель проверяет правильность произведенной записи и расписывается. Избиратель получает бюллетень, в правом верхнем углу которого ставятся подписи двух членов участковой избирательной комиссии, которые заверяются печатью участковой избирательной комиссии.
Бюллетень заполняется в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. Вместе с тем избиратель, не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня для голосования по отзыву и заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, не являющегося
членом участковой комиссии, наблюдателем, отзываемым лицом .и его доверенным лицом. Заполненный бюллетень избиратель опускает в ящик для голосования. При этом ящики должны находиться в зале в поле зрения членов участковой комиссии и наблюдателей.
По письменному или устному заявлению избирателей, которые не могут прибыть на участок для голосования по состоянию здоровья или другим уважительным причинам, участковая комиссия организует голосование по месту их нахождения с использованием специального переносного ящика. Устное заявление должно быть подтверждено избирателем в письменной форме при прибытии к нему членов участковой комиссии. Количество переносных ящиков определяется территориальной комиссией в соответствии с законом.
Члены участковой комиссии, выезжающие по заявлениям избирателей, получают под расписку число бюллетеней, соответствующее числу письменных и устных заявлений. Фамилии избирателей, проголосовавших по месту нахождения (вне помещения для голосования), вносятся в отдельный дополнительный список, в котором избиратель расписывается в получении бюллетеня, а член комиссии — в его выдаче. При проведении голосования вне помещения для голосования вправе участвовать наблюдатели.
Наблюдатели вправе присутствовать на избирательном участке в день голосования с момента начала работы участковой комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования. Наблюдатели направляются депутатом, членом выборного органа, выборным должностным лицом, в отношении которых принято решение о проведении голосования по отзыву. Кроме того, в соответствии с законодательством субъектов Федерации наблюдателей вправе направить избирательные объединения, граждане, собравшие необходимое для голосования по отзыву количество подписей. Полномочия наблюдателей должны быть удостоверены в письменной форме теми лицами и организациями, чьи интересы они представляют. Полномочия наблюдателей от граждан удостоверяются территориальной комиссией. Удостоверение наблюдателя действительно при предъявлении паспорта или документа, его заменяющего. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя на участок для голосования не требуется.
Вмешательство в действия участковой комиссии со стороны наблюдателей не допускается. Их замечания и предложения рассматриваются председателем участковой комиссии, а при необходимости — на заседании участковой комиссии. Наблюдатель вправе обжаловать действия (бездействие) участковой комиссии в территориальную комиссию или суд.
На избирательном участке в день голосования вправе находиться также представители средств массовой информации по предъявлении служебного удостоверения.
Председатель участковой комиссии следит за порядком в помещении для голосования. Его распоряжения обязательны для всех присутствующих. Член участковой комиссии отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель незамедлительно удаляется из помещения для голосования, если они нарушают тайну голосования или пытаются повлиять на волеизъявление избирателя. Решение об этом принимается участковой комиссией.
По истечении времени для голосования председатель участковой комиссии объявляет голосование оконченным. После этого могут получить бюллетени и проголосовать только избиратели, находящиеся в помещении для голосования.
Перед началом подсчета голосов председатель участковой комиссии погашает неиспользованные бюллетени, оглашает их число, заносимое в протокол, проверяет неповрежденность печатей или пломб на ящиках для голосования и вскрывает их.
Участковая комиссия составляет протокол об итогах голосования по отзыву, в котором указывается:
• общее число избирателей, зарегистрированных по участку;
• число избирателей, дополнительно внесенных в список;
• число бюллетеней, полученных участковой комиссией;
• число бюллетеней, выданных избирателям в день голосования;
• число погашенных бюллетеней;
• число бюллетеней, поданных избирателями, проголосовавшими досрочно;
• число бюллетеней, поданных избирателями, проголосовавшими на дому;
• число бюллетеней, содержащихся в ящиках для голосования;
• число действительных бюллетеней;
• число бюллетеней, признанных недействительными;
• число голосов, поданных за отзыв депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица;
• число голосов, поданных против отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица.
Протокол составляется в трех экземплярах и подписывается всем составом участковой комиссии. Первый экземпляр протокола направляется в территориальную комиссию. По требованию наблюдателя участковая комиссия обязана предоставить им заверенную копию протокола об итогах голосования.
На основании протоколов участковых комиссий об итогах голосования территориальная комиссия в срок, установленный законом, определяет результаты голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица. Территориальная комиссия составляет протокол о результатах голосования и принимает соответствующее решение.
Законом субъекта Российской Федерации определяется, когда голосование по отзыву считается состоявшимся (обычно голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее 25% избирателей).
Депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо считается отозванным, если в результате голосования за отзыв проголосовало более .половины избирателей, принявших участие в голосовании. В случае равенства голосов “за” и “против” депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо сохраняет свои полномочия.
Территориальная комиссия может признать результаты голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица недействительными, если установит нарушения законодательства по отзыву, не позволяющие с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
В случае признания результатов голосования недействительными территориальная комиссия назначает повторное голосование. Если же голосование по отзыву не состоялось, повторное голосование не проводится.
В соответствии с законом субъекта Федерации, если голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица признано несостоявшимся либо эти выборные лица по результатам голосования не были отозваны, повторное выдвижение требования по отзыву возможно не ранее установленного законом срока (обычно не ранее чем через год).
Результаты голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица подлежат обнародованию в течение срока, установленного законом субъекта Федерации.
Выборное должностное лицо считается отозванным с момента обнародования результатов голосования по отзыву. Если по результатам голосования депутат считается отозванным, то соответствующий выборный орган местного самоуправления принимает решение о досрочном прекращении полномочий депутата в связи с отзывом. После этого в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования назначаются выборы в соответствующем избирательном округе вместо выбывшего депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица.
Разрешение жалоб и споров, связанных с подготовкой и проведением голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, производится соответствующей комиссией по проведению голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица либо в судебном порядке.
Глава 9
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ
Глава 10
АССОЦИАЦИИ И СОЮЗЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Раздел III
ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.
Глава 11
ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Конституция Российской Федерации, федеральные законы, иные правовые акты федеральных
Глава 12
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие территориальных основ местного самоуправления
Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.
В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть.
Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области[99], районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государственного управления (начиная с краевых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Федерации, которые самостоятельно определяют свое административно-территориальное деление.
Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы о том, связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.
Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц.
Закон РСФСР о местном самоуправлении, как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутствовало.
В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.
Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.
Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу, перенесены на систему местного самоуправления.
Район, бывший в советский период развития российской государственности узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответствии со ст. 55 Закона РСФСР о местном самоуправлении районный Совет вправе был “отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов”, т.е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти.
На следующем этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации, который начался в октябре 1993 г., предпринимаются попытки по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.
В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., нашел отражение так называемый поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения.
Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. “Поселенческий” принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления органы местного самоуправления должны были образовываться в “городах, сельских поселениях, других населенных пунктах” (п. 1). Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.
Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ее ст. 131 “местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций”. Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления вслед за ГК РФ (часть первая) использует новое понятие: “муниципальное образование”, имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Закон в отличие от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.
Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в нем перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).
Закон, давая определение муниципального образования (ст. 1), относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в п. 3 ст. 12. Он допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (помимо тех, что назывались выше).
При этом за субъектами Федерации остается право устанавливать наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Таким образом, Закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако он оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление.
“Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, — констатировал Конституционный Суд РФ в указанном выше постановлении от 24 января 1997 г., — с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочия органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации”.
Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъекты РФ должны основываться на следующих принципах:
а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях.
Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Конституция РФ (ст. 131), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 12) гарантируют каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Порядок реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право может быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному образованию и, в-третьих, возможна организация территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием;
в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления.
Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, является наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.
При этом согласно ст. 61 упомянутого Закона отсутствие муниципальной собственности на момент вступления его в силу не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования;
г) обеспечение целостности территории муниципального образования.
Законы субъектов Федерации, например, не допускают объединение муниципальных образований в целях создания одного (единого) муниципального образования в случае отсутствия у объединяющихся муниципальных образований общей границы или в случае объединения с муниципальным образованием, расположенным на территории другого субъекта Федерации[100];
д) обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.
Конституция РФ требует обязательного учета мнения населения в случае изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом, по мнению Конституционного Суда РФ, выраженном в постановлении от 24 января 1997 г., “наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум”. Вместе с тем следует учитывать, что установление и изменение границ территории муниципального образования не относится строго говоря к вопросам местного значения (местный референдум проводится по вопросам местного значения). Однако право населения выражать свое мнение об установлении или изменении границ своего муниципального образования является одной из гарантий местного самоуправления. Население в этом случае не решает окончательно вопрос о границах муниципального образования, а лишь выражает свое мнение о том, как он должен решаться с точки зрения населения. Тем более, что границы муниципального образования указываются в его уставе. Поэтому выражение населением своего мнения по данному вопросу относится к вопросам местного значения. При этом мнение населения, выраженное на референдуме, является обязательным для органов местного самоуправления, которые уже не могут занимать другую позицию по этому вопросу. Это мнение является обязательным и для органов субъекта Федерации в том смысле, что они обязаны его рассмотреть при решении вопроса об установлении или изменении границ муниципального образования. В законах субъектов Федерации следовало бы предусмотреть дополнительный (к имеющимся правовым средствам) механизм защиты интересов населения в этих вопросах;
е) учет исторических, социально-этических и иных местных традиций.
Вопросы территориальной организации местного самоуправления должны решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций.
Территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации характеризуют следующие данные. На территории России — 13 669 муниципальных образований. В 22 субъектах Российской Федерации муниципальные образования расположены практически на тех же территориях, где осуществлялось местное государственное управление, еще в 22 — местное самоуправление осуществляется лишь в городах и районах (в муниципальные там преобразованы от 7 до 15% административно-территориальных образований). Более чем в половине субъектов Федерации число муниципальных образований составляет от 20 до 100 (в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе всего четыре муниципальных образования, в Рязанской области — 29, Воронежской — 547). В муниципальных образованиях насчитывается от десятков до сотен тысяч избирателей. Половина муниципальных образований — это территории, на которых проживает до одной тысячи избирателей. Самое маленькое по числу жителей муниципальное образование — Санга-Талонский сельсовет Тенькинского района Магаданской области, насчитывающее всего 27 избирателей. Доля муниципальных образований, насчитывающих от 500 тысяч и более избирателей составляет 0,11%[101].
Проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, установленный федеральным законом, является достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Поэтому каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном перечне. Но очень часто муниципальные образования несопоставимы по своему финансово-экономическому потенциалу (небольшой поселок и крупный город). Города, являющиеся региональными центрами, могут порой соперничать в этом плане даже с субъектами Федерации, что может приводить (и приводит порой) к конфликтам между ними. Все это порождает и многие другие проблемы, в частности, различия в потенциале и ресурсах муниципальных образований усиливают различия в возможности получения равного объема муниципальных услуг данных муниципальных образований.
Представляется, что необходима дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований на виды в зависимости от их величины, социально-экономического положения и других факторов (муниципальные образования первого вида, второго вида, третьего вида). Следует признать, что государство возложило сегодня на местное самоуправление задачи, которые могут успешно решать лишь немногие муниципальные образования, обладающие соответствующим финансово-экономическим потенциалом, ибо государство не обеспечивает в полной мере важнейший принцип организации и деятельности любой власти, включая и местное самоуправление — соответствие полномочий местного самоуправления его финансово-экономическим ресурсам. В связи с этим можно было бы разработать и утвердить общие принципы (критерии) классификации муниципальных образований на виды и закрепить за каждым видом муниципальных образований свой перечень предметов ведения.
Глава 13
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Глава 14
СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Глава 15
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
Понятие и классификация муниципальных служащих
Согласно Закону об основах муниципальной службы муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 7).
Таким образом, главным признаком муниципального служащего является то, что он занимает должность муниципальной службы, исполняет обязанности по этой должности.
К муниципальным должностям муниципальной службы, как уже отмечалось, относятся должности в органах местного самоуправления, замещаемые путем заключения трудового договора, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Закон не относит к муниципальным служащим лиц, замещающих выборные муниципальные должности. Их статус определяется специальным законодательством. Не относятся к категории муниципальных служащих руководители муниципальных предприятий, учреждений, организаций, ибо муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, а также лица, которые исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и не замещают муниципальные должности муниципальной службы.
Другой признак муниципального служащего — исполнение и обеспечение полномочий органов местного самоуправления. Эта деятельность является профессиональной, осуществляемой на постоянной основе и в порядке, который определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Наконец, еще одним признаком муниципального служащего является то, что денежное вознаграждение за исполнение своих обязанностей он получает из средств местного бюджета, ибо именно за счет этих средств финансируется муниципальная служба. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной власти при определении минимальных местных бюджетов.
Классификация муниципальных служащих возможна по различным основаниям.
В зависимости от характера и объема полномочий муниципальные служащие подразделяются на руководителей и специалистов.
Руководители — это должностные, лица местного самоуправления, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления. К ним относятся руководители органов местного самоуправления, их структурных подразделений, заместители данных руководителей (назначенный глава администрации муниципального образования, его заместители, начальник (заведующий) отдела, службы, его заместители и др.).
Специалисты обеспечивают полномочия органов, выборных должностных лиц местного самоуправления (консультант главы муниципального образования, консультант управления (отдела, службы), главный, ведущий специалисты и др.).
В зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовке, необходимых для замещения муниципальной должности муниципальной службы, муниципальные служащие подразделяются на группы соответственно делению муниципальных должностей муниципальной службы. По этому критерию они подразделяются на муниципальных служащих, замещающих (например, в Московской области) высшие должности; главные должности; ведущие должности; старшие должности; младшие должности.
Муниципальных служащих можно подразделить с учетом их квалификационных разрядов. Так, в соответствии с Законом Московской области “О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области” муниципальным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
а) действительный муниципальный советник Московской области 1, 2 и 3-го класса; б) муниципальный советник Московской области 1, 2 и 3-го класса; в) советник муниципальной службы Московской области 1, 2 и 3-го класса; г) старший референт муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса; д) референт муниципальной службы Московской области 1, 2 и 3-го класса.
Глава 16
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Б ГОРОДСКИХ, СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЯХ И НА ДРУГИХ ТЕРРИТОРИЯХ
Глава 17
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления
Эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.
Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.
Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют: а) муниципальная собственность; б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления; в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает:
а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;
в) по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
г) финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;
д) защита более слабых, в финансовом отношении, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции (ст. 9).
Эти положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.
Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления. В этих целях они в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления:
• регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;
• передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы;
• разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;
• регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
• обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
• обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;
• компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;
• участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.
Местный бюджет и другие местные финансы
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Местные бюджеты входят в структуру единой бюджетной системы Российской Федерации, составляя ее третий уровень (после федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации).
Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов Федерации.
Закон о финансовых основах местного самоуправления устанавливает, что межбюджетные отношения строятся на основе следующих принципов:
• взаимной ответственности;
• применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;
• выравнивания доходов муниципальных образований;
• максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
• компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;
• повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
• гласности межбюджетных отношений.
Одним из источников финансирования программ и проектов развития муниципального образования, дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования.
Заем — это доход временного характера, ибо он должен быть возвращен. Выпуск муниципальных и государственных ценных бумаг, которые могут принадлежать муниципальным образованиям, осуществляется в соответствии с федеральными законами “О рынке ценных бумаг” (1996 г.) и “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг” (1998г.)[142].
Помимо средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, местные финансы могут включать и другие финансовые ресурсы. К ним, например, относятся средства самообложения — разовые добровольные целевые сборы, устанавливаемые непосредственно населением муниципального образования для финансирования решения вопросов местного значения. Решение об этом принимается путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения.
Собранные средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, призванные, согласно ст. 4 и 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления, осуществляют государственную финансовую поддержку муниципальных образований. В этих целях используются следующие средства бюджетного регулирования местных бюджетов: а) нормативные отчисления от регулирующих доходов; б) дотации и субвенции местным бюджетам; в) средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований; г) средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, и др. При этом формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных образований, осуществляется ими самостоятельно.
Органы государственной власти гарантируют:
• право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств местного бюджета и других местных финансов;
• право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов.
Местные финансы — это прежде всего средства местного бюджета. Какова же структура местного бюджета? Каковы его источники?
Местный бюджет имеет доходную и расходную части.
Доходы бюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.
Доходы местных бюджетов включают: а) налоговые доходы;
б) неналоговые доходы; в) безвозмездные перечисления.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством налоги и сборы, а также штрафы, пени, поступающие в местный бюджет.
Налоговые доходы местных бюджетов составляют собственные налоговые доходы. Согласно Закону о финансовых основах местного самоуправления к собственным налоговым доходам местных бюджетов относятся:
• местные налоги и сборы;
• доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации, и другие налоговые поступления. Местные налоги и сборы, которые относятся к собственным доходам муниципальных образований, устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно.
До вступления в силу ст. 15 Налогового кодекса РФ, которая определяет перечень местных налогов. Закон об основах налоговой системы относил к местным налогам и сборам:
а) налог на имущество физических лиц. Сумма платежей по налогу зачисляется в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения;
б) земельный налог. Порядок зачисления поступлений по налогу в соответствующий бюджет определяется законодательством о земле;
в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Сумма сбора зачисляется в бюджет по месту их регистрации;
г) сбор за право торговли;
д) налог на рекламу;
е) сбор с владельцев собак;
ж) сбор за уборку территорий населенных пунктов, а также прочие налоги и сборы. Всего устанавливается более 20 местных налогов и сборов.
При этом Закон выделял группу местных налогов и сборов, введение которых не требует подтверждения со стороны органов местного самоуправления; они подлежали введению на всей территории Российской Федерации (земельный налог, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и др.).
Налоговый кодекс РФ (ст. 15) к местным налогам и сборам относит:
а) земельный налог;
б) налог на имущество физических лиц;
в) налог на рекламу;
г) налог на наследование или дарение;
д) местные лицензионные сборы. Местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Устанавливая местный налог, представительный орган местного самоуправления определяет следующие элементы налогообложения: налоговые льготы; налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом; порядок и сроки уплаты налога, а также определяет форму отчетности по данному местному налогу. При этом не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом,
Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге согласно ст. 12 Налогового кодекса устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации.
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. “О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности”[143] предусматривает, что местные налоги могут не взиматься (за исключением регистрационных сборов, земельного налога), если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ введет единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. В этом случае часть данного налога поступает в местные бюджеты.
Введение субъектом Федерации регионального налога с продаж[144] также означает, что большая часть местных налогов (16 местных налогов и сборов из 23) не взимается. Но при этом 60% налога с продаж поступает в местные бюджеты. Эти средства должны направляться на обеспечение социальных нужд малообеспеченных групп населения.
Размеры долей федеральных налогов и долей налогов субъектов Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта.
Порядок закрепления за муниципальными образованиями размеров долей (в процентах) федеральных налогов устанавливает Закон о финансовых основах местного самоуправления. В нем определены минимальные доли федеральных налогов, которые закрепляются за муниципальными образованиями на постоянной основе. К этим доходам относятся:
а) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Федерации;
б) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту Федерации;
в) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации;
г) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации;
д) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации.
Платежи за пользование недрами и природными ресурсами поступают в местные бюджеты в порядке, установленном законодательством РФ. Так, Федеральный закон “О плате за пользование водными объектами” предусматривает, что законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вправе принимать решения о зачислении в местные бюджеты всей суммы или ее части, поступающей в их бюджеты.
К собственным доходам местных бюджетов относится государственная пошлина. Она взимается в соответствии с Федеральным законом “О государственной пошлине” (в редакции от 31 декабря 1995 г.)[145] за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор и уполномоченными на то должностными лицами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (за государственную регистрацию актов гражданского состояния и в других случаях, предусмотренных законом). Государственная пошлина зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка (его филиала), принявшего платеж.
В доходы местных бюджетов зачисляются в соответствии с действующим законодательством штрафы. Так, согласно Закону РФ “Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства”[146] за правонарушения, допущенные на предприятиях стройиндустрии и промышленности строительных материалов муниципальной и негосударственных форм собственности, а также при строительстве объектов, финансирование которых осуществляется из любых источников, 80% суммы штрафа перечисляется в районные и городские бюджеты.
К налоговым доходам местных бюджетов относятся также отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерации и ее субъектов в порядке, установленном налоговым и бюджетным законодательством. Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих налогов в местные бюджеты устанавливаются согласно Закону о финансовых основах местного самоуправления на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).
К неналоговым, доходам местных бюджетов относятся:
• доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;
• часть прибыли муниципальных унитарных предприятий;
• доходы в виде финансовой помощи (в форме дотаций, субвенций и субсидий) и бюджетных ссуд, полученных от вышестоящих бюджетов, и иные доходы.
Очень многие муниципальные образования имеют “дотационные” бюджеты, т.е. получают дотации.
Дотации — это средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения. Дотации предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
На осуществление определенных целевых расходов местным бюджетам могут предоставляться бюджетом другого уровня нашей бюджетной системы субвенции. Они предоставляются также на безвозмездной и безвозвратной основах, однако в отличие от дотаций субвенции согласно Закону о финансовых основах местного самоуправления выделяются только на конкретные цели и на определенный срок. В случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок субвенции (выделенные муниципальному образованию бюджетные средства) подлежат возврату в соответствующий бюджет.
Местным бюджетам могут предоставляться из бюджета другого уровня бюджетной системы субсидии. Эти бюджетные средства предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.
В целях выравнивания финансового положения муниципальных образований органы государственной власти субъектов Федерации оказывают финансовую помощь муниципальным образованиям из средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Этот фонд формируется в бюджете субъекта Федерации путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъектов Федерации.
В соответствии с Законом о финансовых основах местного самоуправления распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации.
Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации. При этом перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь.
Сведения о фактическом объеме средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований публикуются в средствах массовой информации ежемесячно.
Кроме того, в доходы местных бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, связанные с изменениями в налоговом и бюджетом законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения решения о бюджете и не учтенными этим решением (ст. 45 Бюджетного кодекса РФ).
Формирование расходов местных бюджетов базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.
Расходная часть местных бюджетов включает:
1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов;
2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.
В соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г.[147], устанавливается перечень расходов, финансируемых исключительно из бюджетов муниципальных образований. Перечень этих расходов содержится в ст. 87 Бюджетного кодекса РФ.
К связанным с решением вопросов местного значения относятся следующие виды расходов:
• формирование муниципальной собственности и управление ею;
• организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований.
Из местного бюджета финансируются также расходы на содержание органов местного самоуправления и другие расходы на местные нужды.
Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны ежегодно предусматриваться соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации.
В расходной части местных бюджетов (как и в их доходной части) финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектовРФ предусматривается раздельно.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области землепользования (ведение земельного кадастра и др.), в области регистрации актов гражданского состояния, в области государственного архитектурно-строительного контроля, в ведении воинского учета и др.
Расходная часть местных бюджетов предусматривает расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга.
Муниципальный долг — это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Они возникают, во-первых, из муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования (облигаций и др.).
Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления ценных бумаг (облигаций и др.). Муниципальные ценные бумаги выпускаются в соответствии с федеральными законами “О рынке ценных бумаг” и “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг” в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Выпуск муниципальных ценных бумаг обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов.
Во-вторых, долговые обязательства муниципального образования могут возникать из договоров о предоставлении муниципальных гарантий. Последние представляют собой способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого муниципальное образование — гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается такая гарантия, обязательства перед третьими лицами.
Например, Закон об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг рассматривает муниципальную гарантию как способ обеспечения гражданско-правовых обязательств третьих лиц, возникших в результате осуществления ими займа путем эмиссии ценных бумаг, в силу которого муниципальное образование (гарант) дает обязательства отвечать за исполнение обязательств третьих лиц (принципалов) полностью или в части перед владельцами этих ценных бумаг (бенефициарами). При этом требуется, чтобы в муниципальной гарантии должны быть указаны: а) гарант (муниципальное образование), а также орган, выдавший гарантию от имени гаранта; б) сумма, на которую выдана гарантия.
Муниципальные гарантии даются на срок исполнения обязательств по ценным бумагам третьих лиц (ст.15).
Долговые обязательства муниципального образования могут существовать и в других формах.
Закон о финансовых основах местного самоуправления определил предельно допустимую сумму долговых обязательств органов местного самоуправления: она не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета (ст. 16).
Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование, в свою очередь, не отвечает по обязательствам государства.
Исполнение обязательств муниципального образования осуществляется за счет средств муниципальной казны. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальную казну соответствующего муниципального образования составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.
Расходы местных бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные.
Капитальные расходы, местных бюджетов призваны обеспечить инновационную и инвестиционную деятельность, включая расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством и т.д. В составе капитальных расходов местного бюджета может быть сформирован бюджет развития.
Текущие расходы местных бюджетов объединяют те статьи расходов бюджетов, которые обеспечивают текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
В расходной части местных бюджетов предусматривается создание резервных фондов органов местного самоуправления.
Согласно ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части - сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями (например, сметы расходов городских, сельских поселений, расположенных в границах единого районного муниципального образования).
Законы об общих принципах организации местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления закрепляют гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов.
Обеспечение минимальных местных бюджетов гарантируется государством путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, под которыми понимаются расходы, определяемые на основе социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Поэтому органы государственной власти субъектов Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами и нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.
Социальные нормы — показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении.
Норматив минимальной бюджетной обеспеченности — расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.
Государственный минимальный социальный стандарт — установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека. Речь идет о государственных услугах, предоставление которых гражданам гарантируется государством на всей территории Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах. Это гарантируется за счет финансирования из бюджетов всех уровней, включая и местные бюджеты.
Раздел IV
ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Глава 18 ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие предметов ведения местного самоуправления
Предметы ведения местного самоуправления — необходимый элемент правового статуса каждого муниципального образования. Закрепляемые нормами муниципального права, они прежде всего определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.
Конституция РФ (ст. 130) и Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 6) используют для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие “вопросы местного значения”. Вместе с тем в круг предметов ведения они включают и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
В ведении муниципальных образований находятся следующие вопросы местного значения:
1) организация местного самоуправления в муниципальном образовании, ее правовое закрепление в уставе муниципального образования.
Каждое муниципальное образование, решая вопросы организации и структуры местного самоуправления, самостоятельно разрабатывает и принимает свой устав, вносит в него изменения и осуществляет контроль за его соблюдением;
2) правовое регулирование муниципальных отношений в пределах полномочий местного самоуправления.
Значительная часть норм, регулирующих муниципальные отношения, содержится в уставе муниципального образования.
Кроме того, муниципальные образования принимают общеобязательные правила по предметам своего ведения; устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью; регулируют планировку и застройку территории муниципального образования; регулируют использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, решают другие вопросы правового регулирования муниципальных отношений;
3) управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Муниципальные образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения. При осуществлении этой деятельности принимаются во внимание задачи комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, предусматривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования;
4) организация, содержание и развитие муниципальных служб:
предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах.
Муниципальные образования организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения образования, здравоохранения. К их ведению относится создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. Муниципальные образования создают условия для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.
В ведении муниципальных образований находятся также:
• содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
• создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
• организация, содержание и развитие муниципальных служб: энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
• дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
• организация и содержание муниципальной информационной службы;
• создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
• организация и содержание муниципальных архивов;
• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
• охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы;
5) контроль за соблюдением правовых актов муниципального образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования.
Муниципальные образования обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся вопросы контроля за использованием земель на территории муниципального образования. Они участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования, а также осуществляют иную контрольную деятельность в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований.
В ведении муниципальных образований могут находиться также отдельные государственные полномочия:
1) в области регистрации актов гражданского состояния — регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования;
2) в области статистики — ведение статистического учета на территории муниципального образования;
3) в области градостроительной деятельности, государственного архитектурно-строительного контроля — организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности и др.;
4) в области природоохранной деятельности — ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий, находящихся в границах территории муниципального образования, и др.;
5) в области землепользования — ведение земельного кадастра и мониторинга земель муниципального образования и др.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и в иных сферах государственной деятельности.
Глава 19
ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Полномочия местного самоуправления реализуются непосредственно населением муниципальных образований. Именно за населением муниципальных образований Закон об общих принципах организации местного самоуправления вслед за Конституцией РФ признает право на осуществление местного самоуправления. В соответствии с его ст. 12 население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, исключительное право выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения, а также право определять структуру органов местного самоуправления, хотя оно может быть осуществлено населением и через своих представителей в выборном органе местного самоуправления. Население муниципального образования вправе принимать его устав. В соответствии с уставом оно имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, право требовать проведения местного референдума. Населению принадлежит право выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Наконец, население, в соответствии с уставом муниципального образования, вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, население муниципальных образований играет исключительно важную роль в реализации полномочий местного самоуправления.
Полномочия местного самоуправления могут реализовываться органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований, а также иными нормативными правовыми актами муниципальных образований (например, регламентом представительного органа местного самоуправления и др.). Большинство полномочий местного самоуправления реализуется органами и должностными лицами местного самоуправления, составляя их компетенцию.
Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Следствием их реализации являются возникновение, изменение, прекращение правомочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан.
Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы:
1) “собственные” полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления данных полномочий.
Понятие, структура и принципы определения компетенции органов местного самоуправления
Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.
Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения.
Под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.
Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.
Таким образом, предметы ведения, как структурный элемент понятия “компетенция”, являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципального образования.
Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).
В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на: а) органы общей компетенции; б) органы специальной компетенции.
К органам общей компетенции относятся органы местного самоуправления — представительные органы местного самоуправления и местная администрация (орган управления муниципального образования) — предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни.
Характер полномочий, закрепляемых за представительными органами местного самоуправления, дает основание сделать вывод, что деятельность этих органов, по существу, затрагивает все стороны местной жизни, все ее сферы. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, утверждают местный бюджет и планы развития муниципального образования, решают другие вопросы местной жизни, воздействуя тем самым на муниципальные отношения во всех областях жизни муниципального образования.
Местная администрация (орган управления муниципального образования) управляет муниципальной собственностью, местными финансами, решает иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с законами, уставом муниципального образования.
К органам специальной компетенции относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни: например, отдел образования местной администрации, органы охраны общественного порядка и т.д.
Второй элемент компетенции — права и обязанности — является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.
Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.
В юридической науке и в законодательстве при характеристике второго элемента компетенции часто используется понятие “полномочия”, которое охватывает, как уже отмечалось, в равной степени и права, и обязанности органа. Тем более что, как правило, право органа является одновременно и его обязанностью перед гражданами, населением, перед государственными органами. Так, представительный орган местного самоуправления утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении. Это — исключительное право представительного органа местного самоуправления, но в то же время — и его обязанность, ибо каждое муниципальное образование должно иметь свой бюджет. Следует при этом также учитывать, что компетенция органа определяется путем издания правовых норм и выступает как явление правовое. Поэтому орган не должен ни уклоняться от реализации своих прав и обязанностей, ни выходить за их пределы.
Вместе с тем тот факт, что права органов местного самоуправления выступают обычно как “права-обязанности”, не означает, что можно не делать различия между правами и обязанностями в компетенции муниципального органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетенции органа относительно самостоятельный характер. Права дают органам местного самоуправления возможность выбора при решении того или иного вопроса. Так, рассмотрение представительным органом местного самоуправления проекта местного бюджета не означает, что данный проект должен быть “автоматически” утвержден. Представительный орган может принять решение о необходимости его доработки, внесения в него изменений и дополнений. В ряде случаев реализация того или иного права органа местного самоуправления целиком зависит от его выбора: принимать или нет решение по тому или иному вопросу. Например, в соответствии с законом, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Это право органы местного самоуправления реализуют по своему усмотрению.
Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, согласно закону, обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца.
Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, можно подразделить на: а) полномочия общего характера;
б) полномочия конкретного характера.
Например, право представительного органа осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления относится к полномочиям общего характера. Практическая реализация этого права обеспечивается использованием конкретных правомочий, которые принадлежат представительному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (например, представительный орган местного самоуправления вправе заслушать отчет органа или должностного лица местного самоуправления).
Таким образом, полномочия общего характера как бы определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления.
Полномочия конкретного характера всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления.
В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Статья 4 Хартии содержит следующие положения:
1) основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
2) органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
3) осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;
4) предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;
5) при делегировании полномочий центральными или региональными органами органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.
Данные положения получили развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами (ст. 133). Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного самоуправления. Закон об общих принципах организации местного самоуправления запрещает органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного самоуправления (ст. 14). В соответствии с ним муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность с учетом разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями (ст. 6).
Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. В уставе муниципального образования определяются компетенция и сроки полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Закон запрещает передавать полномочия органов местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных образований, которые создаются муниципальными образованиями в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов.
Органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления. Например, на территории, включающей несколько муниципальных образований, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан общий орган, которому делегируются отдельные полномочия органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления могут передавать полномочия органам территориального общественного самоуправления с учетом тех задач и функций, которые осуществляют данные органы.
Компетенция органов местного самоуправления может включать отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.
Глава 20
ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПЛАНОВО-ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Бюджетный процесс в муниципальном образовании —это регламентируемая нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, его утверждению и исполнению, а также по контролю за исполнением местного бюджета.
В процессе составления, утверждения и исполнения местного бюджета органы местного самоуправления вправе:
а) определять и утверждать направления, объемы и порядок использования бюджетных средств на текущее содержание, экономическое и социальное развитие муниципального образования;
б) вкладывать свободные средства в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, а также предоставлять в установленном порядке займы;
в) предусматривать в местных бюджетах средства для погашения долговых обязательств;
г) определять размеры резервных фондов финансовых ресурсов за счет средств местных бюджетов;
д) определять категории граждан, имеющих право на пособия и льготы за счет средств местных бюджетов;
е) объединять средства местного бюджета со средствами других муниципальных образований и средствами юридических и физических лиц для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов муниципальной собственности и др.
Составление и исполнение местного бюджета в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация). Проект местного бюджета разрабатывает финансовый орган муниципального образования (отдел, управление или департамент финансов). В исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся вопросы утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении.
Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Проект местного бюджета составляется на основании прогноза социально-экономического развития муниципального образования, решений органов местного самоуправления, а также необходимости финансирования за счет бюджета тех или иных затрат. Составлению проекта местного бюджета предшествует разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования.
Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития муниципального образования за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития муниципального образования до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.
Изменение прогноза социально-экономического развития муниципального образования в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.
Разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом самоуправления (местной администрацией). В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика социально-экономического развития муниципального образования. При этом определяются приоритетные направления расходования бюджетных средств на предстоящий финансовый год. Прогноз обеспечивает разработку исходной информации для составления проекта бюджета муниципального образования на планируемый год, в том числе финансовых показателей.
Составлению проекта местного бюджета предшествует также подготовка сводного финансового баланса, который вместе с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования является основой для составления проекта местного бюджета.
Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов муниципального образования и хозяйствующих на его территории субъектов. Он составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития.
В целях своевременного и качественного составления проектов местных бюджетов финансовые органы муниципальных образований вправе получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных органов и юридических лиц.
Для составления проектов местных бюджетов необходимы данные:
• о действующем на момент начала разработки проекта местных бюджетов налоговом законодательстве;
• о нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов;
• о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой местным бюджетам;
• о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности и др. При разработке местных бюджетов органы местного самоуправления используют информационно-методические материалы, которые направляют им органы исполнительной власти субъектов Федерации, содержащие необходимые для составления проектов местных бюджетов сведения. Порядок предоставления таких материалов органам местного самоуправления определяется законами субъектов Федерации. Так, в соответствии с Законом Московской области от 3 ноября 1997 г. “О бюджетных правах местного самоуправления”[155] органы государственной власти Московской области не позднее чем за пять месяцев до начала планируемого года доводят до органов местного самоуправления проектируемые показатели бюджетного регулирования, которые подлежат согласованию с органами местного самоуправления, а также проект нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и социальных норм. За два с половиной месяца до начала планируемого года органы государственной власти Московской области обязаны довести до органов местного самоуправления установленные законом Московской области показатели бюджетного регулирования, в том числе: нормативы по регулирующим источникам доходов, дотации, субвенции и величины нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и социальных норм.
Если же установленные сроки нарушаются, то представительный орган местного самоуправления может своим решением принимать величины социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности не выше уровня текущего года для составления проекта местного бюджета. В этом случае органы государственной власти Московской области не могут принимать решения или законы Московской области об уменьшении величины социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Законы субъектов Федерации, устанавливая основы бюджетного процесса муниципальных образований, конкретизируют перечень необходимых материалов, являющихся рабочей документацией к проекту местного бюджета, закрепляемый федеральными законами. В состав документации, например, согласно Закону Московской области о .бюджетных правах местного самоуправления, входят:
а) бюджетное послание главы муниципального образования, которое включает краткое изложение ожидаемых итогов деятельности за год, предшествующий планируемому, и постановку задачи на планируемый год;
б) анализ тенденций социально-экономического развития муниципального образования, охватывающий период не менее двух лет, предшествующих году его составления;
в) прогноз основных показателей социально-экономического развития муниципального образования на бюджетный год;
г) перечень и описание муниципальных программ социально-экономического развития;
д) план доходов и расходов местного бюджета с выделением всех планируемых доходов, сборов и расходов по разделам функциональной бюджетной классификации;
е) средства в доходной и расходной частях местного бюджета для осуществления отдельных федеральных и областных полномочий, переданных муниципальному образованию законом Московской области или федеральным законом;
ж) перечень налоговых льгот, действующих на территории муниципального образования, и суммы выпадающих доходов в связи с предоставлением указанных льгот;
з) перечень защищенных статей расходов местного бюджета;
и) перечень и ставки местных налогов, сборов и других обязательных платежей, действующих на территории муниципального образования;
к) норматив оборотной кассовой наличности по местному бюджету;
л) сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов и территорий, входящих в состав муниципального образования;
м) расчет по доходам и расходам бюджета;
н) сведения о целевых и резервных фондах, а также иные документы, перечень и содержание которых устанавливается решением органов местного самоуправления.
Проекты местных бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации и ее субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Минимально необходимые расходы местного бюджета устанавливаются на основе социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по каждому из вопросов местного значения, находящемуся в ведении соответствующего муниципального образования.
К нормативам минимальной бюджетной обеспеченности относятся следующие:
а) на содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
б) на организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
в) на организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
г) на охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью, а также другие нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемые законом субъекта Федерации.
В разрабатываемом проекте местного бюджета указываются его доходные источники: а) собственные источники доходов; б) регулирующие источники доходов; в) заемные средства; г) финансовая помощь.
Местная администрация — при составлении проекта бюджета, уточнении бюджета в ходе его исполнения, а представительный орган местного самоуправления — при рассмотрении и утверждении бюджета и его уточнении в ходе исполнения в пределах своих полномочий вправе:
• определять объем финансирования из своего бюджета мероприятий по социально-экономическому развитию территории в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций, а также с учетом привлекаемых заемных средств;
• определять направления использования средств бюджета на инвестиции, собственные целевые программы, мероприятия по охране окружающей среды, восстановление памятников природы и культуры, благоустройство городов, поселков и сел, содержание и капитальный ремонт жилищного фонда, объектов коммунального назначения, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, на содержание органов местного самоуправления и на другие цели;
• увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, образовательных учреждений, здравоохранения, органов милиции общественной безопасности, охраны окружающей среды и на другие цели;
• определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения, нуждающимся в социальной защите;
• образовывать в пределах объема доходов своего бюджета резервные и целевые фонды;
• объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения.
Среди расходов в проекте местного бюджета отдельно выделяются: а) расходы на финансирование муниципального хозяйства; б) расходы на финансирование содержания социально-культурных учреждений и проведение мероприятий; в) расходы на финансирование муниципальных программ и инвестиций; г) расходы на содержание органов местного самоуправления; д) расходы, связанные с выплатой разного рода пособий и компенсаций гражданам; е) расходы, связанные с реализацией муниципальным образованием отдельных государственных полномочий, и др.
В качестве составной части проекта местного бюджета могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
В проекте решения о местном бюджете должны содержаться основные характеристики местного бюджета: а) общий объем доходов бюджета; б) общий объем расхода бюджета; в) дефицит бюджета.
Рассматривает и утверждает местный бюджет представительный орган местного самоуправления.
Исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) вносит проект решения о местном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в срок, определенный правовыми актами органа местного самоуправления.
Одновременно с проектом местного бюджета представительному органу местного самоуправления представляются необходимые документы и материалы.
Обычно рассмотрение проекта местного бюджета начинается представительным органом местного самоуправления не позднее чем за месяц до начала финансового года. Финансовый (бюджетный) год установлен с 1 января по 31 декабря.
Процедура рассмотрения бюджета определяется представительным органом местного самоуправления, который самостоятельно разрабатывает положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Кроме того, данная процедура закрепляется в регламенте представительного органа местного самоуправления.
Предварительно проект местного бюджета рассматривает комитет (комиссия) по бюджету (название своих депутатских органов определяет представительный орган) представительного органа местного самоуправления, который дает свое заключение.
После обсуждения проекта местного бюджета на своем заседании представительный орган местного самоуправления принимает соответствующее решение.
В случае если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, финансовые средства муниципального образования до утверждения местного бюджета расходуются по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.
Исполнение местного бюджета производится исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией).
Закон о финансовых основах местного самоуправления установил, что глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.
Местный бюджет исполняется на основе единой бюджетной классификации в полном соответствии с утвержденным бюджетом по его доходной и расходной частям.
Исполнение доходной части местного бюджета, осуществляемое за счет налоговых и неналоговых поступлений, в частности, предусматривает:
• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
• распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
Важную роль в обеспечении исполнения местного бюджета по его доходной части играют органы налоговой службы, которые контролируют исчисление налоговых и неналоговых платежей и перечислением их в соответствующий бюджет.
Взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными органами налоговой службы основаны на: а) координации и объединении усилий по контролю за своевременным и полным поступлением в соответствующие бюджеты налоговых платежей всех видов, в том числе местных налогов и сборов; б) взаимном предоставлении необходимой информации.
Представительный орган местного самоуправления за счет средств местного бюджета вправе создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов, которая осуществляет свою деятельность на основе законодательства о налоговой службе, объединяя и координируя с территориальными органами налоговой службы усилия по контролю за соблюдением налогового законодательства.
Закон о финансовых основах местного самоуправления закрепил право органов местного самоуправления получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами ее субъектов налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования. Это положение имеет важное значение для формирования доходной части местных бюджетов многих муниципальных образований, на территории которых расположены и действуют подобные филиалы и представительства.
Органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с территориальными органами Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ об обслуживании исполнения местных бюджетов. В этом случае полномочия территориальных органов Главного управления Федерального казначейства распространяются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета. При этом Закон устанавливает, что территориальные органы Главного управления федерального казначейства не вправе отказывать органам местного самоуправления в заключении таких соглашений.
Через территориальные органы Главного управления федерального казначейства и в соответствии с заключенным договором органы местного самоуправления вправе возложить на уполномоченный банк следующие функции:
а) кассовое исполнение местного бюджета;
б) кассовое обслуживание органов местного самоуправления;
в) размещение (инвестирование) свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет;
г) размещение муниципальных облигаций и билетов муниципальных денежно-вещевых лотерей.
В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета[156].
Кассовое исполнение местных бюджетов в соответствии с действующим законодательством представляет собой деятельность уполномоченного банка (кассового учреждения) по концентрации всех доходов местного бюджета и финансирование бюджетных организаций и учреждений в соответствии с ассигнованиями, выделенными им по бюджету. Все доходы перечисляются и зачисляются на единый счет местного бюджета.
Исполнение местного бюджета осуществляется уполномоченным исполнительным органом на основе бюджетной росписи.
Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств муниципального образования по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного местного бюджета. Она должна быть составлена и представлена в исполнительный орган местного самоуправления (ответственный за составление бюджета) после утверждения бюджета.
Главный распорядитель средств местного бюджета — орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов местного бюджета. Главный распорядитель утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. Он осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности и др.
Получателями бюджетных средств муниципального образования являются бюджетные учреждения, иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Если в ходе исполнения местного бюджета федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации принимают решения, которые приводят к уменьшению доходов или увеличению расходов местного бюджета, то недостающие в связи с этим для сбалансирования минимального местного бюджета средства компенсируются этими органами власти за счет средств их бюджета. При этом согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются ими в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
Финансовая помощь муниципальным образованиям оказывается в виде субвенций, дотаций, трансфертов в случае, когда для финансирования расходов минимального местного бюджета недостаточно собственных источников, а по регулирующим источникам установлены максимальные нормативы зачислений в бюджет муниципального образования.
Выделенные органами государственной власти финансовые средства зачисляются на текущие счета местных бюджетов и не подлежат изъятию, кроме субвенций, используемых с нарушением сроков и целей, на которые они были выделены.
Пересмотр размера финансовой помощи в течение финансового года не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
В процессе исполнения местного бюджета может возникнуть необходимость в уточнении бюджета в связи с недостаточностью доходов, превышением доходов запланированного уровня. Возможно также секвестирование местного бюджета.
Уточнение местного бюджета производится решением представительного органа местного самоуправления по представлению главы муниципального образования (глава местной администрации, где должность главы муниципального образования не предусмотрена). Представительный орган местного самоуправления вправе принять также и решение о секвестировании расходов в случаях, если:
а) в процессе исполнения бюджета величина дефицита превышает ранее установленную;
б) происходит резкое снижение доходов бюджета;
в) невозможно финансировать целевые программы социально-экономического развития и другие мероприятия в запланированных объемах.
Принимаемые в процессе исполнения бюджета решения органов местного самоуправления, направленные на выделение из бюджета дополнительных, не предусмотренных утвержденным бюджетом средств при его уточнении, должны содержать указание на источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходов, перевыполнения доходов над расходами или перераспределения средств.
В процессе исполнения местного бюджета размещается муниципальный заказ на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления.
Заказчиком на выполнение таких работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления.
В соответствии с утвержденным местным бюджетом могут проходить муниципальные заимствования в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования.
На территории муниципального образования могут проходить муниципальные лотереи.
Как и все иные лотереи, независимо от их типа, вида и территориального статуса, муниципальные лотереи подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация осуществляется в соответствии с законодательством субъекта РФ, с соблюдением требований Временного положения о лотереях в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 19 сентября 1995 г. “Об упорядочении лотерейной деятельности в Российской Федерации”[157]. В соответствии с указанным Временным положением объем призового фонда целевых лотерей, доходы от которых направляются на развитие образования, культуры, физической культуры и спорта, медицины и здравоохранения, рекреации и туризма, литературы и искусства, народного творчества, приоритетных отраслей народного хозяйства, устанавливается в размере не менее 40% общего объема выручки.
В случае возникновения временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета органы местного самоуправления могут обращаться за получением краткосрочных и долгосрочных кредитов в банки и другие кредитные организации. Ссуды органам местного самоуправления предоставляются на основе договора, которым определяются конкретные условия предоставления и погашения ссуды. Условия получения краткосрочных и долгосрочных кредитов должны быть согласованы с представительным органом местного самоуправления.
В соответствии с законодательством Российской Федерации органы местного самоуправления вправе выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов.
Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. Вместе с тем Закон о финансовых основах местного самоуправления предусматривает, что органы местного самоуправления не вправе передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций.
Контроль за исполнением местного бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления, который самостоятельно определяет организационные формы такого контроля. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели аудиторов.
Представительный орган местного самоуправления, его постоянные комиссии (комитеты) вправе потребовать от исполнительного органа местного самоуправления, его финансового и других органов любую информацию, связанную с исполнением бюджета.
Исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) информирует представительный орган местного самоуправления о ходе и прогнозах исполнения бюджета, составляя ежемесячные справки, ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении бюджета.
Представительный орган местного самоуправления, его комитеты (комиссии): а) анализируют и проверяют своевременность и правильность исполнения местного бюджета в целом и по отдельным вопросам местного значения; б) оценивают качество принятых решений по исполнению бюджета; в) проверяют эффективность использования бюджетных средств и средств целевых бюджетных фондов.
Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляют также органы государственной власти субъектов Федерации.
При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъектов Федерации вправе проверять обоснованность предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения — достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, а также соблюдение законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.
Органы государственной власти Российской федерации и ее субъектов вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.
Отчет об исполнении местных бюджетов составляется по всем основным показателям доходов и расходов с необходимым анализом их исполнения, в том числе по обеспечению уровня собственных и регулирующих доходов.
Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется для утверждения представительным органом местного самоуправления администрацией муниципального образования. Он включает следующие разделы: а) итоги деятельности администрации муниципального образования в форме доклада о результатах деятельности и основных направлениях социально-экономического развития муниципального образования; б) отчет о реализации местных программ социально-экономического развития; в) отчет по доходам и расходам местного бюджета и иные документы, представляемые по решению органов местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления по отчету об исполнении бюджета принимает соответствующее решение.
Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год.
Кроме того, муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет РФ по статистике.
Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, являющееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъектов Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации.
Помимо бюджетных средств органы местного самоуправления в своей деятельности используют средства муниципальных внебюджетных фондов. Муниципальные внебюджетные фонды имеют целевое назначение и образуются представительными органами местного самоуправления.
Средства этих фондов формируются за счет:
а) добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;
б) сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;
в) сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов местного самоуправления, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия;
г) иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.
При этом налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды. Бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды.
Средства внебюджетного фонда находятся на специальных счетах, открываемых местной администрацией, изъятию не подлежат и расходуются с целевым назначением, определяемым утвержденным представительным органом местного самоуправления положением о фонде.
Исполнительный орган местного самоуправления обязан в установленный срок представить представительному органу местного самоуправления отчет об использовании средств внебюджетных фондов.
Глава 21
ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ, ВЗАИМООТНОШЕНИЙ С ПРЕДПРИЯТИЯМИ, УЧРЕЖДЕНИЯМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЛИ И ДРУГИХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБААСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА, ТРАНСПОРТА И СВЯЗИ
ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ, В СФЕРЕ КОММУНАЛЬНОГО, БЫТОВОГО И ТОРГОВОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ
Глава 25
Охрана здоровья граждан — это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты, здоровья.
С охраной здоровья тесно связаны физическая культура и спорт — важная составляющая часть культуры народа, являющаяся совокупностью духовных и материальных ценностей, создаваемых, развиваемых и используемых обществом в процессе физического воспитания в целях укрепления здоровья населения.
В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления (п. 7 и 27 ст.6) в области охраны здоровья к вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципальных образований, относятся организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.
Полномочия местного самоуправления в области охраны здоровья населения, а также, в области физической культуры и спорта определяются Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.[224], федеральными законами от 29 апреля 1999 г. “О физической культуре и спорте в Российской Федерации”[225], от 30 марта 1999 г. “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”[226] и другими, а также законами субъектов Федерации и нормативными правовыми актами по вопросам охраны здоровья.
Согласно действующему законодательству к полномочиям органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения относится прежде всего контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан, включающего положения Конституции РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации, нормативных актов Министерства здравоохранения РФ, министерств здравоохранения субъектов Федерации, нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Органы местного самоуправления осуществляют защиту прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья. Это обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. Защита осуществляется независимо от пола граждан, их расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. При этом гарантируется защита от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у граждан каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность.
При органах местного самоуправления могут создаваться комитеты (комиссии) по вопросам этики в области охраны здоровья граждан в целях защиты прав человека и отдельных групп населения в этой области, для участия в разработке норм медицинской этики и решения вопросов, связанных сих нарушением, в подготовке рекомендаций по приоритетным направлениям практической и научно-исследовательской деятельности, для решения иных вопросов в области охраны здоровья граждан. В состав комитетов (комиссий) входят лица, представляющие интересы общественности, включая специалистов по медицинской этике, юристов, деятелей науки и искусства, представителей духовенства, профессиональных медицинских ассоциаций, профессиональных союзов и других общественных объединений.
Органы местного самоуправления осуществляют формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения, развитие сети учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности.
К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения, которые являются юридическими лицами. Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой.
Органы местного самоуправления обеспечивают создание условий для развития частной системы здравоохранения. К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью. В частную систему здравоохранения входят лечебно-профилактические, аптечные, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, создаваемые и финансируемые частными предприятиями, учреждениями и организациями, общественными объединениями, а также физическими лицами.
Органы местного самоуправления организуют первичную медико-санитарную и другие виды медико-социальной помощи, обеспечивают ее доступность, контролируют соблюдение стандартов качества медицинской помощи.
Первичная медико-санитарная помощь является основным видом медицинского обслуживания и включает: лечение наиболее
распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемиологических мероприятий, медицинской профилактики важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства. Она обеспечивается учреждениями муниципальной службы здравоохранения и санитарно-эпидемиологической службы. Объем первичной медико-санитарной помощи устанавливается местной администрацией в соответствии с территориальными программами обязательного медицинского страхования. Порядок оказания первичной медико-санитарной помощи устанавливается органами управления муниципальной системы здравоохранения на основании действующих нормативных актов в области здравоохранения Российской Федерации и ее субъектов.
Помимо первичной медико-санитарной помощи, медико-социальная помощь, право на которую имеют граждане при заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях, включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, в том числе выплату пособия по временной нетрудоспособности. Стандарты качества медико-социальной помощи, оказываемой гражданам в учреждениях муниципальной системы здравоохранения, устанавливаются Министерством здравоохранения РФ и министерствами здравоохранения субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления обеспечивают граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на подведомственной территории. Категории граждан, обеспечиваемых лекарственными средствами и предметами медицинского назначения индивидуального пользования на льготных условиях, устанавливаются Правительством РФ и правительствами субъектов Федерации. Лечащие врачи муниципальной системы здравоохранения пользуются правом на выписку рецептов для лекарственного обеспечения граждан на льготных условиях.
В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. “О наркотических средствах и психотропных веществах”[227] органы местного самоуправления в пределах своей компетенции организуют исполнение законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах.
Органы местного самоуправления имеют право на формирование собственных бюджетов в части расходов на здравоохранение. Финансирование деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения осуществляется за счет средств бюджетов всех уровней и иных источников, не запрещенных законодательством.
Органы местного самоуправления участвуют в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения, взаимодействуя с соответствующими государственными органами. В соответствии с Федеральным законом “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (ст. 2) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством: профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения; разработки и реализации федеральных целевых программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также региональных целевых программ и научных, научно-технических программ в данной области; выполнения санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; создания экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соблюдении законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, государственного санитарно-эпидемиологического надзора; сертификации продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека; лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека; государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции; проведения социально-гигиенического мониторинга; научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состояния среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятиях; мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни; мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Органы местного самоуправления призваны обеспечивать условия для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на подведомственной территории, который включает в себя: контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших; контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой; проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий; статическое наблюдение в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных информационных ресурсов. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется органами и учреждениями (должностными лицами) государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.
На органы местного самоуправления возложено выявление факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан, информирование о них населения и проведение мероприятий по их устранению. Для оценки, выявления изменений и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания, установления и устранения вредного воздействия на человека факторов среды обитания осуществляется социально-гигиенический мониторинг. В городских и сельских поселениях социально-гигиенический мониторинг проводится органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ совместно с органами местного самоуправления. Порядок проведения социально-гигиенического мониторинга устанавливается Правительством РФ.
Органы местного самоуправления осуществляют профилактические, санитарно-гигиенические, противоэпидемиологические и природоохранные меры. Эти меры, предпринимаемые в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), включают санитарную охрану подведомственной территории, введение ограничительных мероприятий (карантина), производственный контроль, меры в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведение медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.
На органы местного самоуправления возложены координация и контроль деятельности предприятий, учреждений и организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения в пределах своих полномочий, а также контроль за качеством оказываемой медико-социальной помощи в частной системе здравоохранения.
Органы местного самоуправления формируют целевые фонды, предназначенные для охраны здоровья граждан, которые являются одним из важных источников финансирования деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной системы здравоохранения, а также осуществляют меры по обязательному медицинскому страхованию граждан.
На них может быть возложено лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на подведомственной территории по поручению органа исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации. Наличие лицензии на избранный вид деятельности — непременное условие осуществления предприятиями и организациями государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения их деятельности.
Предприятия, учреждения и организации государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения получают лицензию на основании сертификата соответствия условий их деятельности установленным стандартам. В случаях оказания медицинской помощи по нескольким профилям в лицензии указывается отдельно каждый вид деятельности.
Выдачу лицензий и сертификатов проводят лицензионные комиссии, создаваемые органом исполнительной власти субъекта
Федерации или местной администрацией по его поручению. В состав лицензионных комиссий входят представители органа исполнительной власти субъекта Федерации, местной администрации, органов управления здравоохранением, профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций. Лицензионные комиссии несут ответственность за обоснованность принимаемых решений.
При несоответствии условий деятельности предприятий, учреждений и организаций государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения установленным стандартам лицензия и сертификат не выдаются. При этом лицензионные комиссии могут определить допустимые виды деятельности либо установить срок повторного лицензирования.
Лишение лицензий, а также приостановление их действия осуществляется лицензионными комиссиями при несоблюдении предприятиями, учреждениями и организациями требований стандартов качества медицинской помощи. Решение лицензионной комиссии может быть обжаловано в суд должностными лицами предприятий, учреждений и организаций.
С охраной здоровья граждан тесно связаны охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, ликвидация последствий катастроф и стихийных бедствий. Органы местного самоуправления способствуют реализации санитарно-эпидемиологических требований обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека, включающих санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений, к продукции производственно-технического назначения, товарам для личных и бытовых нужд и технологиям их производства, к потенциально опасным для человека химическим, биологическим веществам и отдельным видам продукции, к пищевым продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, а также контактирующим с ними материалам и изделиям, технологиям их производства, к продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации, к организации питания населения, к водным объектам, к питьевой воде и питьевому водоснабжению населения, к атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, воздуху в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещений, почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок, к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, к жилым помещениям, к эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта, к условиям труда, к условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами, к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека, к условиям воспитания и обучения.
В случае если водные объекты, находящиеся на территории органов местного самоуправления, представляют опасность для здоровья населения, эти органы обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования этих водных объектов.
Органы местного самоуправления обязаны осуществлять меры по предотвращению и снижению загрязнения атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека.
Органами местного, самоуправления устанавливаются порядок и условия содержания территорий городских и сельских поселений при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии упомянутых порядка и условий санитарным правилам.
Органы местного самоуправления обеспечивают деятельность учреждений для проведения реабилитации инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами, организуют их обучение, профессиональную подготовку и трудовое устройство, создают специализированные предприятия, цехи и иные формы организации производства для этих групп населения, а также специальные учреждения для неизлечимо больных пациентов.
Они осуществляют регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
Органы местного самоуправления реализуют меры по охране семьи, материнства, отцовства и детства. В учреждениях муниципальной системы здравоохранения организуются бесплатные консультации по вопросам планирования семьи, наличия социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, по медико-психологическим аспектам семейно-брачных отношений, а также медико-генетические, другие консультации и обследования. Органы местного самоуправления обеспечивают реализацию прав граждан в области охраны здоровья, включая право на льготы в области охраны здоровья граждан, установленные законодательством.
В целях обеспечения прав детей на охрану здоровья органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством, проводят в муниципальных учреждениях здравоохранения мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, предусматривающие профилактику заболеваний, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу, в том числе диспансерное наблюдение, медицинскую реабилитацию детей — инвалидов и детей, страдающих хроническим заболеванием, и санаторно-курортное лечение детей.
Принятие органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом местного самоуправления последствий принятого решения для оказания им медицинской и лечебно-профилактической помощи.
Органами местного самоуправления устанавливается порядок изменения назначения имущества, которое является муниципальной собственностью и возникновение, обособление или приобретение которого связано с целями оказания медицинской и лечебно-профилактической помощи.
Органы местного самоуправления участвуют в организации санитарно-гигиенического образования населения, которое осуществляется: в процессе воспитания и обучения в дошкольных и других образовательных учреждениях; при подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников посредством включения в программы обучения разделов о гигиенических знаниях; при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.
Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления призваны создавать условия для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании, направлению на развитие массовых и индивидуальных форм физкультурно-оздоровительной и спортивной работы в учреждениях, на предприятиях, в организациях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, с детьми дошкольного возраста и с обучающимися в образовательных учреждениях, работниками организаций, инвалидами, пенсионерами и другими категориями населения, рассматривая физическую культуру и спорт как одно из средств профилактики заболеваний, укрепления здоровья, поддержания высокой работоспособности человека, воспитания патриотизма граждан, подготовки их к защите Родины, развития и укрепления дружбы между народами.
Органы местного самоуправления взаимодействуют с физкультурно-спортивным объединением по всем вопросам развития физической культуры и спорта. Они координируют свою деятельность по проблемам физкультурно-спортивного и олимпийского движения, при необходимости совместно проводят спортивные соревнования, спартакиады, другие физкультурно-спортивные мероприятия, организуют пропаганду физической культуры и спорта, осуществляют профессиональную подготовку работников физкультурно-спортивных организаций и обеспечивают повышение их квалификации, а также эффективное использование спортивных сооружений и строительство новых спортивных сооружений; оказывают помощь физкультурно-спортивным объединениям, содействуют выполнению уставных задач, заслушивают информацию по основным вопросам развития физической культуры и спорта, принимают соответствующие решения и контролируют их исполнение, осуществляют в установленном законодательством порядке сбор информации, представляемой физкультурно-спортивными объединениями в соответствии с формами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области статистики.
Органы местного самоуправления создают спортивные школы как учреждения дополнительного образования, финансируют находящиеся в их ведении спортивные школы и училища олимпийского резерва, в том числе участие этих школ и училищ во всероссийских соревнованиях за счет средств их бюджетов и других не запрещенных законом источников. Вопросы развития физической культуры и спорта включаются в соглашения по социальным проблемам и охране труда. Контроль за выполнением таких соглашений и программ развития физической культуры и спорта осуществляют органы местного самоуправления.
В области образования и в области физической культуры и спорта они с участием органов исполнительной власти субъектов Федерации имеют право вводить дополнительные учебные и внеучебные физкультурно-спортивные занятия в дошкольных и других образовательных учреждениях; создают условия для занятия физической культурой граждан по месту жительства и в местах массового отдыха в соответствии с муниципальными программами развития физической культуры и спорта.
Совместно с физкультурно-спортивными объединениями инвалидов органы местного самоуправления участвуют в организации физкультурно-оздоровительной работы с инвалидами, проведении с ними физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, подготовке спортсменов-инвалидов и направления их на всероссийские и международные спортивные соревнования.
Органам местного самоуправления могут принадлежать физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения. Их содержание, в том числе ремонт, организация массовых спортивных мероприятий, оплата труда работников, проводящих занятия с жителями микрорайонов или поселков, осуществляются в порядке, определенном правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления могут регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственности, за абонементы на пользование такими сооружениями, разрешать проводить в муниципальных спортивных сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей малообеспеченных и многодетных семей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости предусматривать компенсацию соответствующим спортивным сооружениям за счет средств местных бюджетов или других не запрещенных законом источников.
Глава 27
ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
Социальная защита населения — это система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих гражданам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.
В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления (п. 28 ст. 6) в области социальной защиты населения к вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципальных образований, относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.
Полномочия местного самоуправления в области социальной защиты населения определяются федеральными законами от 10 декабря 1995 г. “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации”[228], от 2 августа 1995 г. “О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов”[229], от 24 ноября 1995 г. “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”[230], от 12 января 1995 г. “О ветеранах”[231]. Законом РФ (в редакции от 20 апреля 1996 г.) “О занятости населения в Российской Федерации”[232], а также рядом других законодательных актов.
Деятельность по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, в законодательстве определяется как социальное обслуживание населения. Социальное обслуживание населения — одно из направлений деятельности по социальной защите населения. Оно осуществляется системой социальных служб, включающей государственную и муниципальную систему. Социальное обслуживание осуществляется также предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения.
К муниципальной системе социальных служб относятся муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, которые осуществляют управление этой системой в соответствии с их компетенцией.
Учреждениями социального обслуживания населения являются комплексные центры социального обслуживания населения; территориальные центры социальной помощи семье и детям; центры для несовершеннолетних; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры психолого-педагогической помощи населению; центры (отделения) социальной помощи по телефону; центры (отделения) социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; специальные дома для одиноких престарелых; стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками), геронтологические центры; другие учреждения, предоставляющие социальные услуги. К предприятиям социального обслуживания относятся предприятия, оказывающие населению социальные услуги. Местные органы управления социального обслуживания и учреждения муниципального подчинения, предоставляющие социальные услуги, образуют муниципальный сектор социального обслуживания.
Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность за обеспечение его качеств и доступности, за развитие муниципального сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также обеспечивают контроль за соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторе социального обслуживания.
Органы местного самоуправления предоставляют муниципальным учреждениям социального обслуживания помещения для организации социального обслуживания в соответствии с федеральным и территориальным перечнем гарантированных государством социальных услуг. Они осуществляют строительство, содержание и организацию работы предприятий и учреждений социального обслуживания населения.
Органы местного самоуправления принимают участие в деятельности государственной службы реабилитации инвалидов, представляющей собой совокупность органов государственной власти, независимо от ведомственной принадлежности, органов местного самоуправления, учреждений различного уровня, осуществляющих мероприятия по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов. Они создают условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для свободного доступа к объектам социальной инфраструктуры: жилым, общественным и производственным зданиям, местам отдыха, спортивным сооружениям, культурно-зрелищным и другим учреждениям, для беспрепятственного пользования общественным транспортом и транспортными коммуникациями, средствами связи и информации.
Организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, не выполняющие предусмотренных законодательством мер по приспособлению действующих средств транспорта, связи, информации и других объектов социальной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами, отчисляют в соответствующие бюджеты средства, необходимые для удовлетворения потребностей инвалидов, в порядке и размерах, устанавливаемых органами местного самоуправления при участии общественных объединений инвалидов. Эти средства используются целевым назначением только на мероприятия по приспособлению объектов социальной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами.
Органы местного самоуправления вправе устанавливать инвалидам дополнительные льготы по обеспечению жилой площадью сверх тех, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Они с участием общественных объединений инвалидов определяют порядок и основания социального обслуживания инвалидов, создают специальные службы социально-бытового обслуживания инвалидов, в том числе по доставке инвалидам продовольственных и промышленных товаров, и утверждают перечень заболеваний инвалидов, при которых они имеют право на льготное обслуживание.
Органы местного самоуправления участвуют в руководстве государственной службой по делам ветеранов, осуществляют систему мер, направленных на обеспечение социальной защиты ветеранов. Они определяют условия капитального ремонта принадлежащих ветеранам жилых помещений за счет средств местных бюджетов; первоочередного получения ветеранами местных строительных материалов для жилищного строительства, отпуска древесины на корню для строительства жилых домов; устанавливают дополнительные основания признания инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств, а также членов их семей нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Решения по вопросам социальной защиты ветеранов, деятельности общественных объединений ветеранов принимаются органами местного самоуправления при участии представителей соответствующих органов объединений ветеранов.
Органы местного самоуправления принимают участие в социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов. Важную роль в осуществлении этой деятельности играют муниципальные центры социального обслуживания.
Муниципальные центры социального обслуживания являются учреждениями муниципального сектора социального обслуживания, создаются органами местного самоуправления на подведомственных территориях, находятся в их ведении и осуществляют организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальных услуг. Они занимаются выявлением граждан пожилого возраста и инвалидов, нуждающихся в социальном обслуживании, определяют необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивают их предоставление в полустационарных и нестационарных условиях, осуществляют срочное социальное обслуживание, а также оказывают населению социально-консультативную помощь.
В целях решения вопросов трудоустройства инвалидов, граждан пожилого возраста и трудовой реабилитации инвалидов муниципальные центры' социального обслуживания вправе создавать цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, надомные производства, а также организовывать курсы профессиональной подготовки и переподготовки. Цехи, производственные мастерские, надомные производства и подсобные хозяйства находятся в ведении администраций муниципальных центров социального обслуживания и подлежат льготному налогообложению. Доход от их деятельности, поступает на развитие социального обслуживания в муниципальные центры социального обслуживания.
При муниципальных центрах социального обслуживания могут создаваться магазины по торговле продовольственными и промышленными товарами первой необходимости по льготным ценам для граждан пожилого возраста и инвалидов, в семьях которых среднедушевой доход на каждого челна семьи ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона.
На основании решения органов местного самоуправления принимаются на социальное обслуживание в специальные стационарные учреждения социального обслуживания граждане пожилого возраста и инвалиды, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и нуждающиеся в постоянном постороннем уходе, из числа освобождаемых из мест лишения свободы особо опасных рецидивистов и других лиц, за которыми в соответствии с действующим законодательством установлен административный надзор, а также граждане пожилого возраста и инвалиды, ранее судимые или неоднократно привлекавшиеся к административной ответственности за нарушение общественного порядка, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, которые направляются из учреждений органов внутренних дел, при отсутствии медицинских противопоказаний и по их личному желанию.
Муниципальные центры социального обслуживания могут осуществлять иные виды предпринимательской деятельности, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующие этим целям.
Деятельность муниципальных центров социального обслуживания финансируется из средств соответствующих бюджетов, целевых социальных фондов, доходов от их хозяйственной деятельности и других источников, не запрещенных законом. Финансирование деятельности муниципальных центров социального обслуживания осуществляется из средств местных бюджетов. Размеры расходов на эти цели определяются органами местного самоуправления при утверждении соответствующих местных бюджетов.
Для оказания помощи в деятельности администрации муниципального центра социального обслуживания могут создаваться общественные (попечительские) советы.
Важную роль в социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов играет решение жилищных вопросов. Для этого учрежден муниципальный жилищный фонд социального использования. Он включает жилые дома и жилые помещения, в том числе специализированные, предназначенные для постоянного или временного проживания и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Архитектура, планирование и оборудование специализированных домов и жилых помещений в них должны соответствовать возрастным и физиологическим особенностям граждан пожилого возраста и инвалидов.
Муниципальный жилищный фонд социального использования является составной частью муниципального сектора социального обслуживания, создается и содержится органами местного самоуправления на подведомственных территориях за счет средств соответствующего бюджета.
Жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов предоставляются одиноким гражданам, гражданам, родственники которых по объективным причинам не могут обеспечить им помощь и уход, при сохранении указанными гражданами способности к самообслуживанию и несоответствии условий их проживания требованиям жилищного законодательства, в порядке, установленном жилищным законодательством.
Жилые помещения в специализированных домах и иные жилые помещения муниципального жилищного фонда социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов являются муниципальной собственностью и не подлежат приватизации, обмену, сдаче в поднаем или аренду. Гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в этих жилых помещениях, не разрешается раздел занимаемой жилой площади, прописка других лиц, а также вселение временных жильцов без разрешения на то органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обеспечивают жилыми помещениями вне очереди детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания и являющихся сиротами или лишенными попечительства родителей, по достижении ими 18 лет.
В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 1998 г. “Об основных гарантиях прав ребенка в Российской федерации”[233] органы местного самоуправления при поддержке государства осуществляют деятельность по защите прав и законных интересов ребенка. В соответствии со своей компетенцией они содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов с учетом возраста и в пределах установленного законодательством объема дееспособности ребенка посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством, а также посредством поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка.
Органы местного самоуправления на основании обращения детей и (или) их законных представителей проводят периодическую оценку соответствия услуг, предоставляемых детям, находящимся в соответствующем образовательном учреждении, специальном учебно-воспитательном учреждении, учреждении здравоохранения, учреждении социального обслуживания или ином учреждении, в котором осуществляются уход за ними, образовательный и воспитательный процессы, их защита или лечение, государственным минимальным социальным стандартам основных показателей качества жизни людей.
Принятие органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания и развития детей, для социального обслуживания.
Органами местного самоуправления устанавливается порядок изменения назначения имущества, которое является муниципальной собственностью (земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество) и обособление или приобретение которого связано с целями образования, воспитания, развития детей, оказания им социальной защиты и социального обслуживания детей.
Органами местного самоуправления осуществляется защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Такая защита должна обеспечивать выживание и развитие детей, их участие в общественной жизни. Органы местного самоуправления могут принимать решения о проведении мероприятий по защите прав и законных интересов детей, координировать свои действия с действиями органов исполнительной власти в части поддержки федеральных, региональных, местных программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства, а также мероприятий, осуществляемых в данной области. Они могут заключать договоры с юридическими и физическими лицами об оказании услуг по социальному обслуживанию детей, в том числе детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Финансирование этих мероприятий осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Мероприятия по разработке и реализации местных целевых программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с законодательством субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления предоставляют в пределах своих полномочий льготы и преимущества, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей, решают вопросы усыновления (удочерения), опеки и попечительства.
В целях координации муниципальной деятельности в сфере охраны семьи, материнства и детства в структуре органов местного самоуправления предусматривается создание комитетов по вопросам женщин, семьи и детей. Органы местного самоуправления вправе принимать региональные программы, направленные на решение вопросов социальной поддержки семьи, материнства и детства.
В соответствии с Порядком организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г.[234], на органы местного самоуправления, выполняющие функции органа опеки и попечительства, возложено осуществление первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей, в целях передачи детей на воспитание в семью, под опеку (попечительство) или в приемную семью[235], а при отсутствии такой возможности — в учреждения всех типов для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.
Органы местного самоуправления исходя из установленных норм материального обеспечения выделяют на приемного ребенка (детей) денежные средства по фактически сложившимся ценам в данном регионе. Для приобретения продуктов питания приемная семья прикрепляется органом местного самоуправления непосредственно к базам, магазинам, снабжающим образовательные учреждения.
В Российской Федерации в законодательном порядке установлены государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции участвуют в реализации законодательства о выплате пенсий и пособий. Назначение, пересчет, выписку и доставку государственных пенсий осуществляют местные органы социальной защиты населения. Они из собственных и привлеченных средств вправе назначить и выплачивать доплаты к пенсиям и пособиям.
Одной из наиболее важных сторон социальной защиты населения является социальная защита от безработицы. Согласно действующему законодательству безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней.
Органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют программы повышения уровня занятости населения. Они определяют максимальную удаленность подходящей работы[236] от места жительства безработного с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности.
Органы местного самоуправления могут принимать решения, предусматривающие не противоречащие федеральному законодательству условия и порядок выплаты пособия по безработице, приведенного в федеральном законодательстве определения подходящей работы, усиливающие социальную защищенность граждан, включая продление сроков выплаты и увеличение размеров пособия по безработице, вознаграждение за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счет средств субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления по предложению органов службы занятости, профсоюзных органов или иных представительных органов работников могут приостановить на срок до шести месяцев решение о высвобождении работников или принять решение о проведении поэтапного их высвобождения в течение года, осуществляя финансирование этих мероприятий. По предложению и при участии органов службы занятости они организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ в организациях, находящихся в •их собственности, и по договорам — в других организациях.
Органы местного самоуправления определяют для трудоустройства работодателями число граждан, особо нуждающихся в социальной защите, или резервирование отдельных видов работ (профессий) для трудоустройства таких граждан.
В целях повышения уровня занятости населения органы местного самоуправления организуют общественные оплачиваемые работы по благоустройству, строительству и ремонту дорог, зданий и сооружений и т.д. за счет средств местного бюджета, внебюджетных фондов и привлеченных средств.
Самостоятельность органов местного самоуправления в обеспечении занятости населения сочетается с согласованностью их действий с органами власти субъектов Федерации при реализации федеральной программы содействия занятости населения.
Глава 28
ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА, ПРОТИВОПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ, ВОИНСКОГО УЧЕТА И ПРИЗЫВА ГРАЖДАН НА ВОЕННУЮ СЛУЖБУ
Конституция РФ (ст. 132), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 6) относят к предметам ведения местного самоуправления охрану общественного порядка.
И вместе с тем Конституция РФ, возлагающая на Правительство РФ обязанность осуществлять меры по охране общественного порядка, УК РФ, устанавливающий уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка, Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающий административную ответственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, дают основания для вывода, что охрана общественного порядка — это важнейшая функция государства. Деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка — это часть деятельности всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции государственного надзора и контроля и обеспечивающих режим законности в государстве. При этом надо иметь в виду, что охрана общественного порядка как предмет деятельности органов местного самоуправления, как предмет ведения муниципальных образований должна иметь конкретное содержание, правовые границы, которые в настоящее время на законодательном уровне четко не определены[237] .
Гражданская оборона — это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории государства от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.
К основным задачам органов местного самоуправления в области гражданской обороны относятся:
• обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
• оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
• эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
• предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;
• проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;
• проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий;
• первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер. Гражданская оборона организуется по территориально-производственному принципу.
Руководство гражданской обороной на территории муниципальных образований осуществляют руководители органов местного самоуправления (местной администрации), являющиеся по должности начальниками гражданской обороны.
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий на территории муниципальных образований:
• организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны;
• осуществляют меры по поддержанию сил гражданской обороны, органов управления гражданской обороной в состоянии постоянной готовности;
• организуют подготовку гражданских организаций гражданской обороны и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
• создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны и объекты гражданской обороны;
• проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения;
• проводят мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
• создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
• осуществляют контроль за состоянием гражданской обороны.
Расходы на подготовку и проведение мероприятий по гражданской обороне, понесенные органами, местного самоуправления, возмещаются в порядке, определяемом Правительством РФ.
Органы местного самоуправления совместно с военными комиссариатами организуют воинский учет и призыв граждан на военную службу, участвуя таким образом, как и в случае с организацией гражданской обороны, в осуществлении государственной функции[249].
В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный учет граждан осуществляют органы местного самоуправления.
Первоначальная постановка гражданина мужского пола на воинский учет осуществляется комиссией по постановке граждан на воинский учет в год достижения гражданином 17-летнего возраста. Состав комиссии утверждается главой органа местного самоуправления (местной администрации).
Призыв на военную службу призывников организует глава органа местного самоуправления совместно с военным комиссаром муниципального (административно-территориального) образования. Призыв на военную службу осуществляет призывная комиссия, которая создается решением главы органа местного самоуправления[250].
Раздел V
ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Глава 29
ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Раздел VI
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. КОНТРОЛЬ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Глава 30
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие ответственности в системе местного самоуправления
Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности. Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:
а) перед населением муниципального образования; б) перед государством; в) перед физическими и юридическими лицами (ст. 47).
Формы государственного и общественного контроля деятельности местного самоуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, предприятии, учреждений и организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Статья 1
Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии.
ЧАСТЬ I
Статья 2. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления
Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.
Статья 5. Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.
Статья 9. Финансовые ресурсы органов местного
Статья 11. Правовая защита местного самоуправления
Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.
ЧАСТЬ П. ПРОЧИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 14. Предоставление информации
Каждая Сторона направляет Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, принятых ею для обеспечения соблюдения положений настоящей Хартии.
ЧАСТЬ III
Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года .№ 55-ФЗ — Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15.Ст.1695).
Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие ко второму изданию ........................…………………...…. 3
Принятые сокращения ...............................……………………………......5
Раздел I. Введение в муниципальное право
Глава 1. Муниципальное право—комплексная отрасль права
§ 1. Понятие и предмет муниципального права ..............…………….….6
§ 2. Правовое регулирование муниципальных отношений . .....……... 13
§ 3. Муниципально-правовые нормы и институты ............…………….17
§ 4. Источники муниципального права ...................………………...…..19
§ 5. Муниципально-правовые отношения и их субъекты ........……..…22
§ 6. Система муниципального права ....................……………………... 31
§ 7. Место муниципального права в правовой системе Российской
Федерации................................………………………………………..… 34
Глава 2. Научная дисциплина муниципального права
§ 1. Понятие и предмет научной дисциплины муниципального
права................................ ....……………………………………………...35
§ 2. Система научной дисциплины муниципального права .....…….….37
§ 3. Источники научной дисциплины муниципального права …..........39
§ 4. Эволюция научной дисциплины муниципального права
в России .................................………………………………………….….40
§ 5. Место научной дисциплины муниципального права в системе
юридических наук.............................. …………………………………...43
Глава 3. Историко-теоретические основы
Раздел II. Местное самоуправление в системе народовластия
Глава 4. Понятие местного самоуправления .....................……….…90
§ 1. Местное самоуправление как основа конституционного
строя ..... ………………………………………………………………….90
§ 2. Местное самоуправление как право населения на
самостоятельное решение вопросов местного значения .............. …….92
§ 3. Местное самоуправление—форма народовластия ............ ……….94
Глава 5. Общие принципы местного самоуправления ............... .…97
§ 1. Понятие общих принципов местного самоуправления .......……...97
§ 2. Самостоятельность решения населением вопросов местного
значения .................................... …………………………………….… 101
§ 3. Организационное обособление местного самоуправления,
его органов в системе управления государством и
взаимодействие с органами государственной власти в
осуществлении общих задач и функций ........................………..….. 103
§ 4. Сочетание представительной демократии с формами прямого
волеизъявления граждан .......................……………………………… 104
§ 5. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного
самоуправления его полномочиям .................…………………………106
§ 6. Ответственность органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления перед населением ...... 108
§ 7. Многообразие организационных форм осуществления
местного самоуправления............................. ………………….………109
§ 8. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина .........……….111
§ 9. Законность в организации и осуществлении
местного самоуправления................................………………………. 113
§ 10. Гласность местного самоуправления.................. ………………115
§ 11. Сочетание коллегиальности и единоначалия
в местном самоуправлении................................. ……………………,..118
§ 12. Государственная гарантия местного самоуправления .......….... 120
Глава 6. Функции местного самоуправления ................... …………...124
§ 1. Понятие функций местного самоуправления ............…………… 124
§ 2. Обеспечение участия населения в решении вопросов
местного значения ...............................………………………………… 125
§ 3. Управление муниципальной собственностью,
финансовыми средствами местного самоуправления ................…… 127
§ 4. Обеспечение комплексного социально-экономического
развития муниципального образования ..................………………….. 129
§ 5. Обеспечение удовлетворения основных жизненных
потребностей населения в сферах, отнесенных
к ведению муниципальных образований ..........................…………... 131
§ 6. Охрана общественного порядка ....................……………………. 132
§ 7. Представительство и защита интересов и прав
местного самоуправления, гарантированных государством.............. 134
Глава 7. Понятие системы местного самоуправления и
ее состав. ...... ……………………………………………………………138
§ 1. Понятие системы местного самоуправления .............…………... 138
§ 2. Организационные формы осуществления местного
самоуправления .................................…………………………………. 139
Глава 8. Формы прямого волеизъявления граждан и
другие формы участия населения в осуществлении
местного самоуправления ...………………………………………….. 140
§ 1. Местный референдум............................ …………………………..140
§ 2. Муниципальные выборы .......................... ………………………...155
§ 3. Формы взаимоотношений депутата, выборного должностного
лица местного самоуправления и населения. Институт отзыва
в системе местного самоуправления .................. ………………….….175
§ 4. Собрания (сходы) граждан .......................…………………….….. 191
§ 5. Народная правотворческая инициатива................. ………………195
§ 6. Обращение граждан в органы местного самоуправления ....... …196
§ 7. Территориальное общественное самоуправление и другие
формы участия населения в осуществлении местного
самоуправления ................................... …………………………………199
Глава 9. Органы местного самоуправления в системе
народовластия ...……………………………………………………….. 202
§ 1. Понятие и система органов местного самоуправления ......... …..202
§ 2. Представительные органы местного самоуправления .......... …...205
§ 3. Иные органы и должностные лица местного
самоуправления ...……………………………………………………… 208
Глава 10. Ассоциации и союзы муниципальных образований .......... 211
§ 1. Понятие и функции ассоциаций и союзов
муниципальных образований ...........................………………………...211
§ 2. Виды ассоциаций и союзов муниципальных образований .....…. 213
Раздел III. Основы местного самоуправления
Глава 11. Правовая основа местного самоуправления ............……… 216
§ 1. Понятие и развитие правовой основы местного
самоуправления .....................................……………………………….. 216
§ 2. Конституция Российской Федерации, федеральные законы,
иные правовые акты федеральных органов государственной
власти в системе нормативных правовых актов о местном
самоуправлении ............................ ... ………………………………….228
§ 3. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации о местном
самоуправлении ................................…………………………………. 233
§ 4. Устав муниципального образования.
Иные нормативные правовые акты муниципальных
образований ..............………………………………………………….. 237
Глава 12. Территориальные основы местного самоуправления ......... 241
§ 1. Понятие территориальных основ местного самоуправления ...... 241
§ 2. Границы и состав территории муниципального
образования ....………………………………………………………….. 249
§ 3. Образование, объединение, преобразование или упразднение
муниципальных образований ........................ ………………………….253
Глава 13. Организационные основы местного
самоуправления ......……………………………………………………. 256
§ 1. Понятие и развитие организационных
основ местного самоуправления ..................………………………….256
§ 2. Определение организационной структуры
местного самоуправления ..................................……………………… 266
Глава 14. Структура и организация работы органов
местного самоуправления ...................................……………………... 271
§ 1. Структура и организация работы представительных органов
местного самоуправления .......................... ……………………………271
§ 2. Структура и организация работы иных органов местного
самоуправления .............................…………………………………….. 272
§ 3. Правовые акты органов и должностных лиц
местного самоуправления ......................……………………………….278
Глава 15.Муниципальная служба ........................………………….. 281
§ 1. Понятие, принципы и правовое регулирование
муниципальной службы .....................………………………………….281
§ 2. Понятней виды муниципальных должностей .............. ………….287
§ 3. Понятие и классификация муниципальных служащих .......……. 289
§ 4. Правовой статус муниципального служащего ............………….. 291
§ 5. Прохождение муниципальной службы .................. ………………300
Глава 16. Особенности организации местного
самоуправления в городских, сельских поселениях и
на других территориях ......... ……………………………………...……306
§ 1. Особенности организации местного самоуправления
в городских поселениях .............................…………………………. 306
§ 2. Особенности организации местного самоуправления
в сельских поселениях ............................…………………………… 310
§ 3. Особенности организации местного самоуправления
в районе (уезде). ..................................……………………………… 313
§ 4. Особенности организации местного самоуправления
в городах федерального значения ......................………………….. 318
§ 5. Особенности организации местного самоуправления
в закрытых административно-территориальных образованиях ......332
Глава 17. Финансово-экономические основы
Местного самоуправления . . …………………… ………………..336
§ 1. Понятие финансово-экономических
основ местного самоуправления ................................... …………..336
§ 2. Муниципальная собственность ....................………………… 339
§ 3. Местный бюджет и другие местные финансы .............. …….346
Раздел IV. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
Глава 18. Предметы ведения местного самоуправления ............. 363
§ 1. Понятие предметов ведения местного самоуправления ......…... 363
§ 2. Правовое регулирование предметов
ведения местного самоуправления .................................……………. 366
Глава 19. Понятие, структура и формы реализации
Полномочий местного самоуправления .............................. ………375
§ 1. Понятие полномочий местного самоуправления и формы
их реализации ...............................……………………………………. 375
§ 2. Понятие, структура и принципы определения компетенции
органов местного самоуправления ..................……………………… 377
§ 3. Соотношение компетенции представительного органа
местного самоуправления и иных органов местного
самоуправления ..……………………………………………………. 382
Глава 20. Полномочия местного самоуправления
В области планово-финансовой деятельности ........................….. 389
§ 1. Полномочия местного самоуправления в области
планирования ...................................... ……………………………….389
§ 2. Полномочия местного самоуправления в
бюджетно-финансовой сфере. Бюджетный процесс ....................…. 395
Глава 21. Полномочия местного самоуправления
в области управления муниципальной собственностью,
взаимоотношений с предприятиями,
Учреждениями и организациями на территории
Муниципального
Образования .......................……………………………… 411
§ 1. Полномочия местного самоуправления в области управления
муниципальной собственностью ...................………………………… 411
§ 2. Отношения органов местного самоуправления
с предприятиями, учреждениями и организациями,
не находящимися в муниципальной собственности ........................ 423
Глава 22. Полномочия местного самоуправления в
Области использования и охраны земли и
Других природных ресурсов ........………………………………….. 430
§ 1. Полномочия местного самоуправления в
области использования земли и других природных ресурсов ...........430
§ 2. Полномочия местного самоуправления в
области охраны окружающей среды ............................……………… 445
Глава 23. Полномочия местного самоуправления
В области строительства, транспорта и связи ........................……. 456
§ 1. Полномочия местного самоуправления в области
строительства и транспорта ..............................……………………… 456
§ 2. Полномочия местного самоуправления в
области связи и информатизации ................................ ………………..470
Глава 24. Полномочия местного самоуправления
В жилищной сфере, в сфере коммунального, бытового
И торгового обслуживания населения .................................... ……..477
§ 1. Полномочия местного самоуправления в области жилищного
и коммунального хозяйства .......................…………………………… 477
§ 2. Полномочия местного самоуправления в области торгового и
бытового обслуживания населения ..................……………………… 490
Глава 25. Полномочия местного самоуправления
в области образования и культуры .................................…………. 493
Глава 26. Полномочия местного самоуправления в
Области охраны здоровья населения ...........................……………. 506
Глава 27. Полномочия местного самоуправления
В области социальной защиты населения ...........................……. 518
Глава 28. Полномочия местного самоуправления
в области охраны общественного порядка,
Противопожарной безопасности, гражданской обороны, воинского
Учета и призыва граждан на военную службу .............................. 528
Раздел V. Гарантии местного самоуправления
Глава 29. Понятие и система гарантий местного
Самоуправления ....... ………………………………………………..541
§1. Понятие гарантий местного самоуправления .............. …………541
§ 2. Гарантии, обеспечивающие организационную
самостоятельность местного самоуправления ....................………. 543
§ 3. Гарантии, обеспечивающие
финансово-экономическую самостоятельность
местного самоуправления ...............………………………………… 545
§ 4. Судебная и иные правовые
формы защиты местного самоуправления .................................... ….547
Раздел VI. Ответственность органов и должностных лиц
Местного самоуправления. Контроль их деятельности
Глава 30. Понятие и виды ответственности органов
И должностных лиц местного самоуправления ......................... 553
§ 1. Понятие ответственности в системе местного
самоуправления . ..………………………………………………….. 553
§ 2. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед населением .....................………. 554
§ 3. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед физическими
и юридическими лицами ....………………………………………... 556
§ 4. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед государством ...................... …….557
Приложение
Европейская Хартия местного самоуправления ..............…………. 563
[1] СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 1997. № 12. Ст. 1378;
2000. №32. Ст. 3330.
[2] Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. и в соответствии со ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы России // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695; № 36. Ст. 4466.
[3] СЗ РФ. 1998. №4. Ст. 532
[4] СЗ РФ. 1998. №28. Ст. 3354.
[5] Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8. С. 9.
[6] См.: Российская Федерация. 1994. № 15. С. 31.
[7] См.: Соловьев С.Г. Система фундаментальных понятий муниципального права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 15.
[8] См. ст. 1 Закона Московской области “Об основах территориального общественного самоуправления в Московской области” // Вестник Московской областной думы. 1999.№ 2.С.3.
[9] СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
[10] СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1998. № 30. Ст. 3608.
[11] См.: Колесников А.Н. Советское строительство (научные предпосылки). М., 1926; Аскеров АЛ. Очерки советского строительства. М., 1953; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. М., 1988; Советское строительство: Учебник / Под ред. А.А. Безуглова. М., 1985; Советское строительство: Учебник / Под ред. В.А. Пертцика. М., 1988.
[12] См.: Покровский И. Л. История римского права. СПб., 1998.
[13] См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М., 1971.
[14] Токвиль А. Демократия в Америке. М.,1992. С. 65.
[15] Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.
[16] См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. II. Ч. 1.С. 46—47.
[17] См.: Местное самоуправление. М., 1995. С. 18.
[18] Коммунальное управление в Финляндии. Хельсинки, 1985. С. 38.
[19] См.: Баранчиков ВА. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990.
[20] См.: Маклаков В.В. Реформы местного управления во Французской пятой Республике // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 26-27.
[21] См.: Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 15.
[22] См.: Органы местного управления в зарубежных странах. Сравнительное исследование. М., 1994. С. 13.
[23] См.: Мишин АЛ. Эволюция системы правового регулирования органов местного самоуправления в США на современном этапе // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.С.81—83.
[24] См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.,1995.
[25] См. -.Владимирский-БудановМ.Ф. Обзор истории русского права. СПб., 1907. С. 198—206; Кизеветтер АЛ. Местное самоуправление в России IX—XIX ст. Исторический очерк. Пг., 1917. С. 47—91.
[26] Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 51.
[27] Цит. по: Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 534—535.
[28] Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 537.
[29] См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 270—274.
[30] Цит. по: Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996. С. 18, 20.
[31] Рейснер МЛ. Государство буржуазии и РСФСР. М.; Пг., 1923. С. 405. 2
[32] ВСНД СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
[33] ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
[34] Послание Президента Российской федерации Федеральному Собранию “О действенности государственной власти в России”. М., 1995. С. 31.
[35] Определение и пределы принципа субсидиарности. Доклад координационного Комитета по местным и региональным органам власти. Страсбург, 1994. С. 10.
[36] СЗ РФ. 1996. №2. Ст. 121.
[37] СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 4943.
[38] Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 48.
[39] К.Ф. Шеремет выделяет следующие группы общих принципов: 1) определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления; 2) согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры в системе местного самоуправления; 3) определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления; 4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления; 5) обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий; 6) обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления; 7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями; 8) гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; 9) обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и Должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность; 10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. См.: Шеремет К.Ф. Указ. соч. С. 50—53.
[40] См.: Преамбула Европейской Хартии местного самоуправления.
[41] См.: Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской федерации. Москва, 17 февраля 1995 г. М., 1995. С. 73.
[42] СЗ РФ. 1996. №26. Ст. 2965.
[43] СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
[44] См.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998.
[45] СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5011.
[46] СЗ РФ. 1999. №51. Ст. 6359.
[47] СЗ РФ. 1997. №24. Ст. 2741.
[48] См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С.108—109.
[49] СЗ РФ. 1998. №38. Ст. 4783.
[50] СЗ РФ. 2000. №23. Ст. 2386.
[51] СЗ РФ. 1997. №22. Ст. 2571.
[52] СЗ РФ. 1998. №46. Ст. 5653.
[53] РГ.1999. 6 окт.
[54] СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3978.
[55] См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 37.
[56] СЗ РФ. 2002. №24. Ст. 2253.
[57] Вестник Московской областной Думы. 2002. № 1.
[58] Например, Московская областная Дума 22 июля 1999г. приняла Закон Московской области “О выборах депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного
самоуправления в Московской области ”.
[59] СЗ РФ. 1996. № 42. Ст. 5497; 1998. № 26. Ст. 3005.
[60] См.: формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. С. 35.
[61] Вестник Московской областной Думы. 1998. № 12. С. 38—39.
[62] См.: Фадеев В.И. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999.С.606—626.
[63] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 36. Ст. 1269.
[64] См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. С.29.
[65] Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1977. № 7. Ст. 277.
[66] Ведомости московской Думы. 1997. № 7. С. 47.
[67] Вестник Московской областной Думы. 1999. № 2.
[68] СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 224.
[69] САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.
[70] Народная газета Московского региона. 1994. 9 февр.
[71] См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. С. 29.
[72] См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. С.155.
[73] СЗ РФ. 1995. №23. Ст. 2209.
[74] СЗ РФ. 1996. №22. Ст. 2677.
[75] СЗ РФ. 1996. №28. Ст. 3376.
[76] СЗ РФ. 1998. №43. Ст. 5336.
[77] САПП РФ. 1993. №39. Ст. 3614.
[78] ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. №.16. Ст. 561.
[79] ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.
[80] ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. №18. Ст. 635.
[81] ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1306.
[82] Края, области, города федерального значения стали субъектами Федерации в 1992 г. Однако лишь Конституция РФ установила принцип равноправия субъектов Федерации.
[83] САПП РФ. 1993. №39. Ст. 3597.
[84] САПП РФ. 1993. №41. Ст. 3924.
[85] САПП РФ. 1993. №44. Ст. 4188.
[86] САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4197.
[87] САПП РФ. 1993. №41. Ст. 3944.
[88] САПП РФ. 1993. №52. Ст. 5071.
[89] Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. С. 17.
[90] См.: Российская Федерация. 1996. № 9. С. 21.
[91] СЗ РФ. 1996.№17.Ст. 1917.
[92] См. постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 г.) // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2811.
[93] СЗ РФ. 1997. №24. Ст. 2741.
[94] СЗ РФ. 1997. №48. Ст. 5546.
[95] См.: Указ Президента РФ от 19 сентября 1998 г. “О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления” // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4783.
[96] См.: Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. “О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка” // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2755.
[97] СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 708.
[98] См.: формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. С.17.
[99] Края и области в Российской Федерации получили статус субъектов Федерации в 1992 г. после подписания Федеративного договора.
[100] См., напр.: Закон Московской области “О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований” // Вестник Московской областной Думы. 1997. № 10.
[101] См.: формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. С. 9.
[102] Вестник Московской областной Думы. 1997. № 10.
[103] СЗ РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; 1996. № 49. Ст. 5503.
[104] См., напр.: Закон Московской области “О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований”.
[105] В 1998 г. в Российской Федерации насчитывалось более 14 тыс. муниципальных образований. См.: РГ. 1998. 13 апр.
[106] Постановлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г. утверждены образцы документов для ведения Федерального реестра муниципальных образований в Российской Федерации. См.: СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2461.
[107] До принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении органом управления являлся исполнительный комитет, формируемый соответствующим Советом, подотчетным и подконтрольным ему. В соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. “О порядке введения в действие Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации //ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29. Ст. 1011.
[108] См.: Закон РСФСР “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР” // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1306.
[109] ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. №16. Ст. 561.
[110] САПП РФ. 1993. №52. Ст. 5071.
[111] См.: Народная газета московского региона. 1994. 9 февр.
[112] Заседания представительного органа местного самоуправления могли созываться и по требованию половины избранных представителей (например, в Московской области). Периодичность созыва заседаний, как правило, закреплялась в регламенте данного представительного органа. В Московской области заседания представительных органов местного самоуправления должны были проходить не реже одного раза в квартал (п. 2.7 Положения о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от 3 февраля 1994 г.).
[113] СЗ РФ. 1996. №7. Ст. 700.
[114] См.: формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. С.155.
[115] См.: Вестник Московской областной Думы. 1999. № 12. С. 58—75.
[116] См.: Вестник Московской областной Думы. 1997. №8. С. 26—33; 1998. №10. С. 26.
[117] При этом следует учитывать, что ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации допускает в определенных случаях занятие иностранным гражданином выборной муниципальной должности (но не должности муниципальной службы), предоставляя иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
[118] См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. С. 16.
[119] См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской федерации. 1995—1998. С. 16.
[120] См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995—1998. С. 16.
[121] Например, в Московской области из более чем 70 имеющихся муниципальных образований 39 районных, 28 городских муниципальных образований и лишь несколько поселков имеют статус муниципального образования.
[122] СЗ РФ.. 1997. №5. Ст. 708.
[123] СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1378.
[124] См.: Закон г. Москвы от 16 июля 1997 г. “О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 июля 1995 г. “О территориальном делении
города Москвы” // Ведомости Московской Думы. 1997. № 7.
[125] Ведомости Московской Думы. 1997. № 1.
[126] ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; 1998. №31.Ст.3822.
[127] ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 39.
[128] ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. №12. Ст. 697.
[129] Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст.3595.
[130] ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. №28. Ст. 1617.
[131] САППРФ. 1994. №1. Ст. 2.
[132] СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478.
[133] САППРФ. 1993. №3. Ст. 168.
[134] СЗ РФ. 1994. №27. Ст. 2858.
[135] САППРФ. 1993. №52. Ст. 5091.
[136] СЗ РФ. 1995. №11. Ст. 995.
[137] В настоящее время передача объектов, относящихся к федеральной собственности, в муниципальную собственность осуществляется распоряжением Правительства РФ. См., напр.: СЗ РФ. 1998. №42. Ст. 5209.
[138] СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464.
[139] СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144.
[140] Бюджетный кодекс РФ введен в действие федеральным законом от 9 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.
[141] Налоговый кодекс РФ (часть первая) вступил в силу со дня его официального опубликования согласно Федеральному закону “О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации”. Однако ряд его положений пока не действует, в том числе статья о местных налогах, которая вводится в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст.3824, 3825.
[142] СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3814.
[143] СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3826.
[144] СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3828.
[145] СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 19; № 35. Ст. 4128; 1997. № 29. Ст. 3506; 1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 16. Ст. 3613.
[146] ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. №2. Ст. 58.
[147] СЗ РФ. 1998. №32. Ст. 3905.
[148] ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29. Ст. 1011.
[149] СЗ РФ. 1996. №22. Ст. 2666.
[150] СЗ РФ. 1996. №29. Ст. 3504.
[151] СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1231.
[152] См.: Лазаревский Д.Я. Лекции по русскому государственному праву. С. 243.
[153] См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С.571.
[154] Вестник Московской областной Думы. 1998. № 8—9. С. 41.
[155] Вестник Московской областной Думы. 1997. № 12. С. 51—83.
[156] Бюджетный кодекс РФ предусматривает установление казначейского исполнения бюджетов, а также принцип единства кассы, который означает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета (ст. 215 и 216).
[157] СЗ РФ. 1995. № 39. Ст. 3754.
[158] СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1922; 1999. № 16. Ст. 1929.
[159] СЗ РФ. 1996. №20. Ст. 2321.
[160] СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 145.
[161] СЗ РФ. 1998. №16. Ст. 1801.
[162] СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 222.
[163] СЗ РФ. 1995. №25. Ст. 2343.
[164] СЗ РФ. 1996. №25. Ст. 1583.
[165] СЗ РФ. 1996. №6. Ст. 592; 2000. №35. Ст. 3584.
[166] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.
[167] СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4592; 1998. № 14. Ст. 1597.
[168] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
[169] СЗ РФ. 1997. №45. Ст. 5195.
[170] ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1421; 1992. № 10. Ст. 469; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1860; 1995. №35. Ст. 3503; 1996. №1. Ст. 4; 1997. № 26. Ст. 2954; № 47. Ст. 5342; 1998. № 1. Ст. 5; № 31. Ст. 3810.
[171] СЗ РФ. 1995. №10. Ст. 823.
[172] СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133.
[173] СЗ РФ. 1996. №15. Ст. 1572.
[174] СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2326.
[175] СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
[176] СЗ РФ. 1998. №26. Ст. 3009.
[177] СЗ РФ. 1997. №7. Ст. 862.
[178] СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 741.
[179] СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
[180] СЗ РФ. 1995. №9. Ст. 713.
[181] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800.
[182] СЗ РФ. 1997. №41. Ст. 4673
[183] СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
[184] СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4473.
[185] СЗ РФ. 1999. №11. Ст. 1308.
[186] СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 600; 1999. № 2. Ст. 235.
[187] СЗ РФ. 1995. №8. Ст. 609.
[188] См. ст. 31 Федерального закона от 17 июля 1999 г. “О почтовой связи” // СЗ РФ. 1999. № 29.Ст-3697.
[189] СЗ РФ. 1995. №25. Ст. 2396.
[190] СЗРФ. 1999. № 1. Ст.201.
[191] сзрф. -1997. №40. Ст. 4602.
[192] сзрф. 1997. №40. Ст. 4599.
[193] сзрф. 1997. №40. Ст. 4601.
[194] СЗРФ. 1997. №37. Ст. 4299.
[195] СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 1; 2002. № 7. Ст. 630.
[196] СЗ РФ. 1996. №14. Ст. 1431.
[197] ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗРФ. 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. № 7. Ст.876.
[198] ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959; ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 67; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1864; 1998. № 13. Ст. 1472.
[199] САППРФ. 1993. №3. Ст. 168.
[200] СЗ РФ. 1995. №11. Ст. 995.
[201] САППРФ. 1993. №52. Ст. 5091.
[202] СЗ РФ, 1994. № 8. Ст. 869.
[203] СЗ РФ. 1997. №42. Ст. 4787.
[204] См.: Положение о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 4005.
[205] СЗ РФ. 1998. №37. Ст. 4627.
[206] СЗ РФ. 1994. № 26. Ст. 2795; 1995. № 10. Ст. 894; 1997. № 42. Ст. 4788.
[207] СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2131.
[208] СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1231.
[209] ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499; ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1882; № 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977.
[210] СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 146; 1998. № 30. Ст. 3613; 2001. № 22. Ст. 2282.
[211] СЗРФ. 1996. №3. Ст. 140.
[212] СЗРФ. 1996. №3. Ст. 150.
[213] СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1922.
[214] СЗ РФ. 1997. №36. Ст. 4191.
[215] СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1783.
[216] СЗ РФ. 1996. №21. Ст. 2470.
[217] СЗ РФ. 1996. №13. Ст. 1302.
[218] ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. №46. Ст. 2615.
[219] СЗ РФ. 1996. №2. Ст. 71.
[220] СЗ РФ. 1996. №22. Ст. 2591.
[221] СЗРФ. 1995. №1. Ст. 2.
[222] СЗРФ. 1999. №2. Ст. 234.
[223] СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2662.
[224] ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. №33. Ст. 1318.
[225] СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.
[226] СЗ РФ. 1999. №14. Ст. 1650.
[227] СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 219.
[228] СЗ РФ. 1995. №50. Ст. 4872.
[229] СЗ РФ. 1995. №32. Ст. 3198.
[230] СЗ РФ. 1995. №48. Ст. 4563.
[231] СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 168.
[232] СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1915.
[233] СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3802.
[234] СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3995.
[235] См. постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. “О приемной семье” // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3721.
[236] Подходящей считается такая работа, которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом уровня его профессиональной подготовки, условиям последнего места работы, состоянию здоровья, транспортной доступности рабочего места.
[237] См.: Кононов А.М, Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право. 1997. № 12. С. 33— 36.
[238] СЗ РФ. 1999. №12. Ст. 1484.
[239] ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 1666.
[240] СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2755.
[241] СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4783.
[242] СЗ РФ. 1995. №17. Ст. 1545.
[243] СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1958.
[244] СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3802.
[245] См.: Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
[246] СЗ РФ. 1995. №50. Ст. 4873.
[247] СЗ РФ. 1996. №30. Ст. 3653.
[248] СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799.
[249] См.: Положение о воинском учете. Утверждено постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. // СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 192.
[250] См.: Положение о призыве на военную службу граждан Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. №23. Ст. 2857.
[251] СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
[252] СЗ РФ. 1996. №27. Ст. 3282.
[253] СЗ РФ. 1999. №32. Ст. 4043.
[254] СЗ РФ. 1997. №22. Ст. 2571.
[255] ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7.Ст. 878.
СЗ РФ. 1998. №36. Ст. 4466.