Согласно ст.4 Закона об оперативно-розыскной деятельности, организация и тактика проведения ОРМ регламентируется ведомственными нормативными актами, издаваемыми субъектами ОРД с учетом специфики своей деятельности и решаемых задач.Исходя из того, что организация и тактика проведения ОРМ, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, которые публикуются лишь в специальных изданиях, имеющих ограничительный гриф использования, в открытой печати могут освещаться лишь организационно-тактические положения, нашедшие отражение в Законе об оперативно-розыскной деятельности.
Содержание ОРД по борьбе с налоговыми преступлениями включает необходимость осуществления ряда организационных мер, к которым относятся:
- планирование ОРД;
- изучение состояния оперативной обстановки;
- организация взаимодействия оперативных подразделений с различными субъектами.
Сущность планирования заключается в мыслительной деятельности оперативного работника по прогнозированию действий противоборствующей стороны и моделирования своей деятельности с целью недопущения преступного результата либо изобличения лица, совершившего налоговое преступление. Документально планирование находит закрепление в различных видах планов, которые делятся на перспективные и текущие.
Применительно к ОРД используются все виды планов, но наиболее часто составляются текущие планы по находящимся в производстве оперативных работников делам оперативного учета. По конкретному делу оперативного учета составляются: план первоначальных мероприятий; план дополнительных мероприятий; план проведения отдельного мероприятия. Структурно каждый план включает: преамбулу (в которой кратко обосновывается необходимость составления плана), наименование проводимого мероприятия (указывается его цель и тактика проведения), исполнитель мероприятия, сроки исполнения. План подписывается инициатором, согласовывается с непосредственным руководителем и утверждается прямым начальником. Категории руководителей, утверждающих различные планы, определяются ведомственными нормативными актами.
Для успешной борьбы с преступностью сотрудники оперативных подразделений ФСНП должны досконально знать объекты, на которых возможны налоговые преступления, т.е. иметь информацию о работающих на объекте лицах, технологическом процессе, финансовой деятельности, положении с уплатой налогов, производственных связях, иными словами, располагать полными сведениями, которые можно объединить термином "хозяйственная деятельность". Помимо этого, оперативные работники должны знать: способы совершения и маскировки налоговых преступлений; категории лиц, наиболее часто совершающих данные преступления; признаки, указывающие на возможное совершение преступлений, какие следы оставляют преступления в документах и сознании очевидцев.
Наконец, оперативные работники должны знать, на чью помощь они могут рассчитывать при выявлении, предупреждении и раскрытии налоговых преступлений. В теории эти категории получили название "силы и средства ОРД". К силам ОРД относятся сами оперативные работники, сотрудники иных подразделений ФСНП и Министерства по налогам и сборам Российской Федерации; другие правоохранительные органы, государственные контролирующие организации, граждане, оказывающие содействие оперативным подразделениям в борьбе с налоговыми преступлениями. К средствам ОРД относятся различные информационно-справочные системы и технические средства, в том числе и специальные, находящиеся на вооружении в ФСНП и других субъектов ОРД.
Объединенные эти три группы и представляют собой "оперативную обстановку", сущность которой заключается в совокупности факторов, определяющих состояние борьбы с налоговыми преступлениями, отбираемых оперативным работником для решения оперативно-служебных задач.
В процессе решения оперативно-служебных задач сотрудники оперативных подразделений зачастую взаимодействуют с различными субъектами, которых можно условно разделить на несколько групп:
- оперативные подразделения ФСНП;
- другие субъекты ОРД;
- правоохранительные органы;
- государственные контролирующие структуры;
- администрация объектов и др.
По своей сущности взаимодействие представляет скоординированную совместную деятельность двух и более субъектов, согласованную в пространстве и времени, нацеленную на достижение общих целей. В зависимости от субъектов взаимодействие осуществляется в различных формах. Наибольшее их разнообразие используется при взаимодействии с оперативными подразделениями ФСНП и другими субъектами ОРД. К основным формам взаимодействия относятся:
- обмен информацией;
- совместное планирование;
- совместное осуществление мероприятий;
- использование информационных систем различных субъектов ОРД и др.
Основные положения взаимодействия регламентируются межведомственными нормативными актами*.
_______________
* Например, см.: Письмо Пенсионного Фонда России и ФСНП РФ от 10 февраля 1997 года N ВБ-01-28/917, СА-430.
В организационно-тактическом плане ОРД осуществляется в форме оперативной проверки, которая подразделяется на предварительную и последующую. Оперативная проверка документально оформляется различными делами оперативного учета, порядок ведения которых регламентируется нормативными актами федеральной службой налоговой полиции РФ. Дела оперативного учета могут заводиться на хозяйствующие объекты; конкретных лиц (группы), обоснованно подозреваемых в совершении налоговых преступлений; по фактам нераскрытых преступлений, если лица, их совершившие, не установлены. Дела оперативного учета могут заводиться до и после возбуждения уголовного дела. В первом случае ОРМ осуществляются в непроцессуальной сфере, а во втором - ОРМ проводятся параллельно со следственными действиями.
В делах оперативного учета сосредоточиваются планы проведения ОРМ и документы, отражающие результаты осуществляемых мероприятий (рапорта, справки, акты, объяснения, иные оперативно-служебные документы).
Дела оперативного учета на хозяйствующие объекты заводятся с целью слежения за состоянием оперативной обстановки с тем, чтобы своевременно реагировать на негативные изменения.
Предварительная оперативная проверка проводится по первичной информации, указывающей на признаки, свидетельствующие о возможном совершении налоговых преступлений, с целью перепроверки первоначальных сведений, их документального закрепления, дополнительного сбора материалов, достаточных для принятия одного из следующих решений:
- возбуждение уголовного дела (при наличии поводов и оснований);
- отказ в возбуждении уголовного дела (при наличии оснований, предусмотренных УПК);
- проведение последующей оперативной проверки (в случаях, если имеются признаки конкретного тяжкого налогового преступления, но раскрыть его следственным путем без проведения комплекса сложных ОРМ невозможно либо крайне за-труднительно);
- передача материалов по подследственности, подсудности, территориальности;
- направление материалов в административные комиссии либо администрации хозяйствующих объектов для привлечения виновного лица к административной, дисциплинарной или иной ответственности (исключая уголовную);
- снятие материалов с контроля (при неподтверждении первичной информации).
Последующая оперативная проверка проводится в случаях, когда лицо (группа лиц) обоснованно подозревается в совершении налогового преступления, уголовная ответственность за которое предусматривает наказание в виде не менее одного года лишения свободы. Это относится и к розыску лиц, совершивших такие преступления и скрывающихся от органов дознания и следствия. Дела оперативного учета, ведущиеся в рамках последующей оперативной проверки, характеризуются возможностью проведения наиболее сложных ОРМ. Основания их заведения тщательно регламентированы и предполагают строгую дисциплинарную ответственность оперативных работников в случаях необоснованного их заведения. Целью ведения дел оперативного учета на стадии последующей оперативной проверки является сбор сведений, которые в последующем могут быть использованы в качестве доказательств по уголовному делу.
Как правило, заведение дел оперативного учета в рамках последующей оперативной проверки предшествует возбуждению уголовного дела, хотя они могут заводиться параллельно либо после возбуждения уголовных дел.
Основным критерием необходимости заведения дела оперативного учета является невозможность раскрытия на данном этапе преступления следственным путем. Зачастую возникают ситуации, когда в делах оперативного учета сосредоточиваются материалы, могущие быть использованы в качестве оснований для возбуждения уголовного дела либо являющиеся доказательствами преступной деятельности. В этих случаях, если источники получения таких материалов являются гласными, они могут по постановлению следователя приобщаться к уголовным делам. В исключительных случаях отдельные материалы, отражающие результаты ОРД, имеющие важное доказательственное значение, но полученные оперативным путем, т.е. их использование в уголовном процессе может привести к расшифровке организации и тактики ОРМ, могут на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД, быть рассекречены и приобщены к уголовному делу. Подробно методика такой операции излагается в межведомственном нормативном акте субъектов ОРД. Однако следует подчеркнуть, что такое решение не является правилом, а принимается в исключительных случаях.
Сроки ведения дел оперативного учета регламентируются ведомственными нормативными актами и дифференцируются в зависимости от вида дела.
Прекращаются дела оперативного учета при достижении целей их заведения, т.е. пресечения, раскрытия налогового преступления и привлечения виновных к уголовной ответственности, розыска скрывшихся преступников и т.д.
В процессе ведения дел оперативного учета сотрудники оперативных подразделений ФСНП используют различные силы и средства ОРД. Как уже отмечалось, к силам ОРД относятся граждане, оказывающие содействие оперативным подразделениям в борьбе с налоговыми преступлениями. Содействие граждан может осуществляться как на гласной, так и конфиденциальной основе. Гласное содействие заключается в том, что установочные данные гражданина, участвующего в ОРМ, не зашифровываются от окружающих. Такое лицо может выступать в качестве свидетеля, специалиста и т.д.
Конфиденциальное содействие подразделяется на разовое, краткосрочное и долговременное. При конфиденциальном содействии установочные данные лица не разглашаются. О нем осведомлен узкий круг должностных лиц оперативных подразделений ФСНП.
Постоянное (долговременное) содействие называется сотрудничеством и осуществляется, как правило, на контрактной основе. Контракт является своего рода соглашением между гражданином и органом ФСНП, уполномоченным на осуществление ОРД. В нем определяются права и обязанности сторон, устанавливается сумма постоянного денежного содержания, если сотрудничество осуществляется на возмездной основе.
Лица, конфиденциально сотрудничающие по контракту используются для участия в сложных ОРМ, например, для оперативного внедрения в преступную среду. Пределы использования иных категорий граждан, содействующих на конфиденциальной основе оперативным подразделениям ФСНП в борьбе с преступностью, установлены ведомственными нормативными актами.
При осуществлении ОРД оперативные подразделения ФСНП используют возможности специальных оперативных подразделений как в системе ФСНП, так и входящих в структуры других субъектов ОРД. В первую очередь это относится к оперативно-техническим подразделениям, обеспечивающим проведение наиболее сложных ОРМ, в том числе ограничивающих некоторые конституционные права и свободы граждан, осуществление которых требует судебного решения. Компетенция оперативно-технических подразделений по проведению данных ОРМ, порядок запросов, предоставления и использования результатов проведенных ОРМ регламентируются Законом об оперативно-розыскной деятельности и межведомственными нормативными актами субъектов ОРД.
В качестве одного из основных средств ОРД следует упомянуть и информационные системы, созданные оперативными подразделениями ФСНП и других субъектов ОРД. Объектами этих систем являются лица, представляющие оперативный интерес, дела оперативного учета, а также различные объекты материального мира. Информационные системы подразделяются на централизованные (массив охватывает всю территорию России) и местные (локальные), создаваемые в рамках дислокации органа ФСНП. Информационные системы (их иногда называют учеты) подразделяются на оперативно-розыскные, криминалистические, профилактические и справочные. Доступ к массивам оперативно-розыскных учетов ограничен. Ими могут пользоваться лишь сотрудники оперативных подразделений ФСНП. Порядок использования информационных систем, созданных другими субъектами ОРД, определяется межведомственными нормативными актами.
Характеристика ОРМ, осуществляемых в процессе ОРД, довольно детально (для открытой печати) изложена в изданных в последние годы научно-практических комментариях к Закону об оперативно-розыскной деятельности*. В этой связи представляется целесообразным остановиться на некоторых особенностях проведения различных ОРМ. Изложенные в ст.6 Закона об оперативно-розыскной деятельности ОРМ условно можно разделить на три группы:
_______________
* Например, см.: Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности": Научно-практический комментарий. - М., 1998. - С.33-56.
- первая группа - несанкционируемые ОРМ, т.е. те, которые проводятся непосредственно по решению оперативного работника, без вынесения постановления на их осуществление. К указанным ОРМ относятся: опрос граждан, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, исследование предметов и документов, наблюдение; отождествление личности;
- вторая группа включает ОРМ, проведение которых, согласно ст.8 Закона об оперативно-розыскной деятельности, требует разрешения руководителя органа, уполномоченного на осуществление ОРД. Для этого инициатор выносит соответствующее постановление, которое утверждается указанным руководителем органа. К этим ОРМ относятся: контролируемая поставка и проверочная закупка предметов, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен*; оперативное внедрение (независимо от того внедряется ли штатный гласный или негласный оперативный сотрудник либо лицо, сотрудничающее на конфиденциальной основе); оперативный эксперимент (используется лишь для борьбы с тяжкими преступлениями). Наличие постановления, утвержденного руководителем органа, свидетельствует о более жестком контроле за действиями оперативного работника, повышает его ответственность за проведение данного ОРМ. Постановление относится к разряду оперативно-служебных документов и помещается в дело оперативного учета;
_______________
* Из этого вытекает, что в ситуациях, когда проводится проверочная закупка и контролируемая поставка предметов, находящихся в свободном обороте, разрешение начальника органа не требуется, и эти ОРМ могут быть отнесены к первой группе.
- в третью группу включены ОРМ, затрагивающие некоторые конституционные права и свободы граждан, для проведения которых требуется судебное решение. К ним относятся: обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств*; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений**; прослушивание телефонных переговоров***; снятие информации с технических каналов связи. ОРМ данной группы проводятся по заданиям оперативных аппаратов ФСНП сотрудниками оперативно-технических подразделений. Предварительно инициатор должен получить разрешение специально выделенного судьи. Судья принимает решение на основании постановления, подписанного руководителем органа, осуществляющего ОРД. При недостаточности оснований, судья вправе затребовать у инициатора дополнительные материалы, включая документы оперативно-розыскного характера. ОРМ указанной группы проводятся лишь по делам оперативной проверки для раскрытия тяжких преступлений, по которым обязательно предварительное следствие.
_______________
*Судебное решение на проведение данного ОРМ требуется, если проведение мероприятия связано с проникновением в жилище, охраняемое (закрытое) здание, сооружение, транспортное средство, огражденную территорию и т.п., т.е. проведение мероприятия нарушает право собственности. В остальных случаях (например, осмотр брошенной угонщиками автомашины) судебного решения не требуется, и мероприятие может быть отнесено к первой группе.
**Следует отметить, что не является нарушением изъятие оперативным работником из почтового отправления предметов, запрещенных к пересылке (например, взрывчатых веществ).
***Прослушивания телефонных переговоров по заявлению владельца абонентского номера осуществляется на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего ОРД. При этом соответствующему судье в течение 48 часов с начала мероприятия направляется уведомление.
Следует отметить, что в составе ФСНП функционируют специальные оперативные подразделения, сотрудники которых наиболее квалифицированно осуществляют негласное наблюдение, а также осуществляют сбор информации о различных сторонах жизни лиц, представляющих оперативный интерес.
Финансирование ОРД осуществляется по специальным статьям из федерального бюджета. Согласно ст.19 Закона об оперативно-розыскной деятельности, местные органы государственной власти и управления вправе за счет своих средств увеличивать расходы на осуществление ОРД.
Контроль за расходованием денежных средств на осуществление ОРД возлагается на руководителей структурных подразделений ФСНП, а также на специально уполномоченных представителей Министерства финансов РФ.
Контроль за ОРД делится на федеральный, судебный и ведомственный. Федеральный контроль возлагается на Президента РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ в пределах, определенных Конституцией РФ, а также федеральными законами.
Судебный контроль (хотя прямо не обозначен в тексте Закона об оперативно-розыскной деятельности, вытекает из его содержания, поскольку суд дает разрешение на проведение ряда ОРМ) вправе затребовать различные оперативно-розыскные материалы для рассмотрения жалоб граждан и т.п.
Ведомственный контроль за ОРД осуществляется руководителями ФСНП, указанными в нормативных актах Федеральной службы налоговой полиции РФ.
Помимо контроля, за ОРД осуществляется прокурорский надзор. Механизм его осуществления изложен в приказе Генерального прокурора РФ "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" N 48 от 9 августа 1996 года.