Права являются мерой возможного поведения таможенных служащих при прохождении ими государственной таможенной службы, а обязанности — мерой их должного поведения. А общеслужебными рассмотренные ниже права и обязанности именуются потому, что они являются общими для всех государственных таможенных служащих и не зависят от места работы и занимаемой должности.
Для успешного осуществления своей служебной деятельности Федеральным законом РФ «О службе в таможенных органах» государственному таможенному служащему предоставлены следующие права:
1. Право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности таможенного служащего по занимаемой должности, а также критерии оценки качества прохождения таможенной службы, способствующие его продвижению по службе.
2. Право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей.
3. Право на посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей любых организаций независимо от форм собственности.
4. Право на принятие решений и участие в подготовке и принятии решений в соответствии с должностными обязанностями, что означает возможность участия таможенного служащего в обсуждении и решении вопросов деятельности как таможенного органа или организации таможенной службы в целом, так и его конкретных подразделений, а также выступать с обоснованной критикой неправильных действий других сотрудников и вносить соответствующие предложения.
5. Право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности в таможенном органе, что обеспечивает реализацию конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.
6. Право на продвижение по службе, а также на увеличение размера денежного довольствия с учетом выслуги лет, результатов службы и уровня квалификации.
7. Право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств, предусмотренных на содержание ГТК России.
8. Право на применение физической силы, специальных средств, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия в порядке и случаях, предусмотренных главой 61 ТК РФ.
Таможенные служащие наделены также рядом прав, сопутствующих их служебной деятельности. Это такие права как: право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, а также на приобщение к личному делу своих объяснений; право на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; право на пенсионное обеспечение с учетом выслуги лет; право на объединение в профессиональные союзы и право на участие в собраниях сотрудников таможенных органов.
В ч. 2 ст. 16 Федерального закона РФ «О службе в таможенных органах» также указано, что сотрудники таможенных органов имеют также и другие права в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Теперь об общеслужебных обязанностях государственных таможенных служащих. К таковым обязанностям относятся:
1. Обязанность обеспечивать соблюдение Конституции РФ, исполнение федеральных конституционных законов и федеральных — непреклонное требование, предъявляемое ко всем государственным служащим.
2. Обязанность обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан в таможенно-правовой сфере.
3. Обязанность выполнять приказы и распоряжения вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные ими в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных.
4. Обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также обращения государственных органов, органов местного самоуправления и организаций.
5. Обязанность соблюдать установленные в таможенных органах правила внутреннего распорядка, порядка обращения со служебной информацией, выполнять должностные инструкции.
6. Обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимой для исполнения своих должностных обязанностей.
7. Обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, в том числе затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Конкретные обязанности (их еще можно обозначить как функциональные обязанности) государственных таможенных служащих зависят от занимаемой должности и определяются должностными инструкциями.
Таможенный служащий должен исполнять свои обязанности в строгом соответствии с действующим законодательством, присягой и контрактом. При исполнении своих служебных обязанностей таможенный служащий находится под защитой государства и никто, кроме органов и должностных лиц, прямо уполномоченных на то законом, не вправе вмешиваться в его служебную деятельность.
Правоограничения государственных таможенных служащих — это установленные Федеральным законом РФ «О службе в таможенных органах» запреты на осуществление действий, несовместимых со статусом государственного таможенного служащего:
1) запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) запрет совмещать таможенную службу с исполнением обязанностей депутата федерального органа законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
3) запрет заниматься предпринимательской деятельностью как лично, так и через доверенных лиц;
4) запрет состоять членом органа управления коммерческой организации (за исключением ряда оговоренных в законе случаев);
5) запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах;
6) запрет на использование в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию;
7) запрет на получение гонораров за публикации и выступления, связанные с исполнением должностных обязанностей;
8) запрет на получение от физических и юридических лиц подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, средств на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных вознаграждений, связанных с исполнением служебных обязанностей;
9) запрет принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, а также международных и иностранных организаций;
10) запрет выезжать в служебные командировки за пределы России за счет средств юридических и физических лиц за исключением служебных командировок в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
11) запрет на использование своего служебного положения в интересах политических партий и общественных (в том числе религиозных) объединений.
Помимо указанных в Федеральном законе Российской Федерации «О службе в таможенных органах» правоограничений на государственных таможенных служащих распространяется также и абсолютный для всех государственных служащих запрет на организацию забастовок и на участие в их проведении.
ГЛАВА 2.6. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
2.6.1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФОРМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ, ИХ КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
Понятие компетенции таможенных органов и их должностных лиц неразрывно связано с вопросом: как, в каких формах осуществляется ее практическая реализация?
В общенаучном толковании форма есть способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его внешним выражением. Применительно к деятельности таможенных органов форма является способом выражения юридического содержания этой деятельности.
Содержание деятельности таможенных органов составляют выполнение ими функции по осуществлению задач таможенного дела в стране. Способов реализации этих функций много, поэтому форму деятельности нужно характеризовать, прежде всего, как часть, точнее сказать — одну из частей, на которые можно разделить деятельность таможенных органов по реализации возложенных на них функций. Причем эта часть деятельности, во-первых, каким-нибудь образом должна быть объективно выражена (например, в совершении определенного рода действий или в виде принятия соответствующего правового акта), а во-вторых, она должна отличаться от других форм аналогичной деятельности.
Например, таможенный досмотр товаров и транспортных средств является частью деятельности таможенных органов по реализации возложенной на них функции осуществления и совершенствования таможенного контроля и таможенного оформления, предусмотренной п. 10 ст. 10 ТК РФ. Эта часть деятельности выражается в совершении должностными лицами таможенных органов определенного рода действий и принятие в результате их проведения соответствующего правового акта (акта таможенного досмотра) и отличается от других форм таможенного контроля: проверки документов и сведений, необходимых для таможенных целей; проверки системы учета и отчетности и др. Таким образом, таможенный досмотр можно охарактеризовать как одну из форм деятельности таможенных органов по осуществлению ими функции таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств.
С учетом вышеизложенного форму деятельности таможенных органов можно охарактеризовать как объективно выраженную отличную от других часть деятельности таможенных органов по рациональному и эффективному выполнению возложенных на них задач и функций.
Деятельность таможенных органов сложна, многообразна и осуществляется в различных формах, регламентированных как Таможенным кодексом РФ, так и иными актами таможенного законодательства. Многообразие форм деятельности таможенных органов обусловлено многообразием стоящих перед ними задач и возложенных на них функций. Выбор соответствующей формы производится таможенным органом самостоятельно с учетом условий каждой конкретной жизненной ситуации. При этом для реализации возложенных на них функций таможенные органы вправе использовать только те формы, которые предусмотрены соответствующими таможенно-правовыми нормами. Несоблюдение должностными лицами таможенных органов обязательной формы реализации их компетенции влечет за собой недействительность или оспоримость их действий.
Вид конкретной формы исполнительно-распорядительной деятельности таможенных органов зависит от характера действий их должностных лиц по реализации возложенных на таможенные органы функции. В этой связи по конечному результату, а точнее — по правовым последствиям формы деятельности таможенных органов следует разделять на правовые и неправовые.
Правовыми формами деятельности таможенных органов являются их действия (действия их должностных лиц), влекущие определенные правовые последствия и довольно полно юридически регламентированные (например, выдача или отзыв лицензии на занятие определенного рода деятельностью в сфере таможенного дела и т. п.). Посредством правовых форм происходит непосредственная реализация задач и функций управления в сфере таможенного дела на основе и во исполнение требований таможенного законодательства.
Неправовыми формами деятельности таможенных органов являются их действия организационного и материально-технического характера (например, разработка и внедрение научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правоприменительной деятельности таможенных органов, оформление всевозможных отчетов, ведение делопроизводства, выдача участникам внешнеэкономической деятельности бланков грузовых таможенных деклараций и др.). Неправовые формы деятельности, также как и правовые, тесно связаны с компетенцией таможенных органов и должны осуществляться в рамках действующего законодательства. Но, в отличие от первых, они непосредственно юридические последствия не влекут, поскольку напрямую не связаны с возникновением, изменением и прекращением конкретных таможенно-правовых отношений.
Правовые формы деятельности таможенных органов, в свою очередь, подразделяются:
а) в зависимости от содержания — на правотворческую и правоприменительную деятельность;
б) в зависимости от целей использования — на внутренние и внешние формы; и
в) в зависимости от способа их выражения — на словесные и конклюдентные.
Правотворческая (правоустановительная) деятельность таможенных органов (в основном — это прерогатива ГТК России) состоит в издании нормативно-правовых актов, с помощью которых устанавливаются новые юридические нормы (либо изменяются или отменяются старые), регулирующие различного рода отношения по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Этот вид деятельности таможенных органов обусловлен невозможностью регулирования таможенно-правовых отношений лишь нормами федеральных законов ввиду многообразия и значимости этих отношений.
Правоприменительная деятельность таможенных органов заключается в действиях по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую таможенно-правовую норму с целью принятия индивидуального акта. Причем в зависимости от содержания и свойств различных таможенно-правовых норм эту деятельность можно, в свою очередь, разделить на регулятивную и правоохранительную формы.
Регулятивная форма правоприменительной деятельности таможенных органов направлена на урегулирование таможенно-правовых отношений чисто управленческого характера (например, проведение таможенного оформления товаров и транспортных средств). А правоохранительная форма правоприменительной деятельности направлена на охрану урегулированных таможенно-правовыми нормами управленческих отношений (в частности, например, и в отношении порядка производства таможенного оформления) и включает в себя деятельность по разрешению юридических споров, возникающих в сфере таможенного дела, и применению мер государственного принуждения к лицам, нарушающим таможенное законодательство.
Внутренние правовые формы деятельности таможенных органов связаны с деятельностью внутриуправленческого характера: решением организационно-штатных вопросов в системе таможенных органов (например, создание или ликвидация таможен и таможенных постов), ведением делопроизводства, решением вопросов руководства структурными подразделениями внутри какого-либо таможенного органа и т. п. А правовые формы внешней деятельности таможенных органов связаны с обеспечением выполнения возложенных на таможенные органы задач и функций, составляющих содержание их управленческой деятельности.
Теперь о способах выражения форм деятельности таможенных органов — словесных и конклюдентных.
Словесные формы деятельности подразделяются на письменные и устные. Письменная форма является единственным способом правотворческой деятельности таможенных органов. Правоприменение же может осуществляться таможенными органами как письменно, так и устно, либо — конклюдентно. Письменная форма правоприменительной деятельности является наиболее приемлемой и применяется при решении вопросов, требующих обязательной фиксации правоприменения (например, составление акта таможенного досмотра или протокола о нарушении таможенных правил). Устная форма правоприменительной деятельности (устные приказы, распоряжения, команды) используются в таможенных органах для решения повседневных вопросов оперативного характера (например, устная команда на отправление транспортного средства после окончания проведения таможенного контроля).
Конклюдентная форма правоприменительной деятельности выражается при помощи сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, выражающих решение субъекта правоприменения. Так, например, команда на отправление транспортного средства после окончания проведения таможенного контроля может быть подана устно, а может — путем включения разрешающего сигнала светофора в зоне таможенного контроля либо путем поднятия шлагбаума, что является типичными конклюдентными действиями.
Неправовые формы деятельности таможенных органов, как уже упоминалось, подразделяются на организационные и материально-технические действия. Организационные формы являются основными неправовыми формами деятельности и проявляются чаще всего в проведении совещаний, инструктировании сотрудников, проведении всевозможных анализов и оценок таможенно-правовой деятельности, разработке мер по ее совершенствованию и в других формах. Материально-технические формы носят вспомогательный характер и в то же время обеспечивают непосредственное осуществление всех остальных форм деятельности таможенных органов, как правотворческих, так и правоприменительных.
2.6.2. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ.
ВИДЫ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ОСОБЕННОСТИ ИХ ЮРИДИЧЕСКИХ СВОЙСТВ
Объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов исполнительной власти являются правовые акты управления. В полной мере это относится и к управлению в сфере таможенного дела. Поэтому под правовыми актами управления в сфере таможенного дела следует понимать объективированное выражение деятельности таможенных органов по реализации возложенных на них задач и функций государственного управления в сфере таможенного дела.
Издаваемым таможенными органами правовым актам свойственны все основные признаки, присущие правовым актам управления:
1) они представляют собой юридический вариант управленческого решения, обладают государственно-властным характером и обязательны для тех, кому они адресованы;
2) являются односторонним волеизъявлением полномочного субъекта и издаются строго в пределах закрепленной за ним компетенции;
3) носят подзаконный характер, т. е. могут издаваться полномочными субъектами в строгом соответствии с Конституцией РФ и ее законами в целях обеспечения их исполнения;
4) могут либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения таможенно-правовых отношений (это — таможенно-правовые нормы), либо служат юридическими фактами, непосредственно порождающими, изменяющими или прекращающими конкретные таможенно-правовые отношения;
5) в случае несоблюдения содержащихся в них юридических предписаний вызывают особые юридические последствия правоохранительного характера для виновных в этом лиц (как правило — административную или дисциплинарную ответственность).
Задачи и функции таможенных органов реализуются на практике в правовых актах управления различного характера и содержания. В этой связи имеется возможность классифицировать эти акты по ряду критериев.
Основной критерий классификации таможенных правовых актов — их юридические свойства. По юридическим свойствам эти акты подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера.
Нормативными являются те акты таможенных органов, которые содержат в себе нормы таможенного права. Они принимаются с целью регулирования тех или иных видов таможенных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не персонифицированы, т. е. не имеют конкретного адресата.
Центром нормотворческой деятельности таможенных органов является ГТК России. В случаях, предусмотренных Таможенным кодексом и иными актами российского законодательства, ГТК России издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными и иными государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. Указанные нормативные правовые акты подлежат обязательной государственной регистрации в органах Министерства юстиции РФ и в ряде случаев — официальному опубликованию. Порядок регистрации, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (в том числе — и ГТК России) установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» в редакции Указа Президента РФ от 16 мая 1997 г. Причем в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти должны издаваться в строго определенной форме — в виде приказов, постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативно-правовых актов в виде всевозможных указаний, писем и телеграмм категорически запрещается.
Индивидуальные таможенные правовые акты не содержат в себе норм таможенного права и в отличие от нормативных актов носят ярко выраженный правоприменительный, а зачастую — и персонифицированный характер. Причем обязательным условием для них является четкое соответствие нормативно-правовым актам. В противном случае такие акты не могут быть признаны действительными.
Индивидуальные акты являются наиболее распространенным видом таможенных правовых актов, так как в наибольшей степени отвечают исполнительно-распорядительному характеру деятельности таможенных органов и позволяют оперативно решать те или иные вопросы государственного управления в сфере таможенного дела. Так, с их помощью создаются, реорганизуются и ликвидируются территориальные таможенные органы, их структурные подразделения, назначаются на должность и освобождаются от должности те или иные сотрудники таможенных органов, доводятся до сведения правоприменителей порядок и условия применения тех или иных нормативных правовых актов, выделяются материальные средства и решается целый ряд иных не менее важных вопросов.
Встречаются в таможенной практике (и их не так мало) правовые акты смешанного характера, которые содержат в себе как нормы таможенного права, так и предписания, адресованные конкретным таможенным (а в ряде случаев и иным) органам и должностным лицам.
Помимо юридических свойств правовые акты управления в сфере таможенного дела можно также подразделять и по другим видовым критериям, например:
а) по сроку действия: на правовые акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные правовые акты (срок действия которых прямо указан в самих этих актах) и временные, т. е. срок действия которых прямо не определен, но явно непродолжителен и в названиях которых прямо указано, что они временные;
б) по территории действия: на правовые акты, действующие в масштабе всей таможенной территории России, и на акты, действующие лишь на ее определенной части (например, в пределах Калининградской особой экономической зоны и др.);
в) по способу их охраны от нарушений: на правовые акты, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности (сюда относятся акты, адресованные нижестоящим таможенным органам и должностным лицам), и на акты, охраняемые мерами административной ответственности (сюда относятся нормативные правовые акты ГТК России, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере таможенного дела);
г) по способу издания: на издаваемые только таможенными органами в пределах их компетенции и на совместные правовые акты таможенных органов и иных федеральных органов, издаваемые по вопросам, затрагивающим их совместную компетенцию (например, совместные акты ГТК с Центральным банком РФ по вопросам перемещения через таможенную границу страны валюты и валютных ценностей);
д) по наименованию издаваемых правовых актов и по ряду иных критериев.
Практический интерес представляет видовая классификация таможенных правовых актов по их наименованию.
В своей повседневной деятельности по регулированию таможенного дела в стране ГТК России издает большое количество разнообразных по своему названию, форме и содержанию правовых актов. Причем нормативный характер в соответствии с уже упоминавшимся Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 могут носить только издаваемые ГТК России приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.
Из всех возможных к изданию нормативных правовых актов на практике ГТК России издает лишь приказы и распоряжения. Правовые акты с названиями типа «общие правила», «правила», «порядок», «положение», «инструкция» утверждаются приказами ГТК России и по существу являются лишь приложениями к этим приказам, хотя некоторые из них могли бы издаваться и самостоятельно.
Приказ — это наиболее распространенный вид нормативно-правового акта в сфере таможенного дела. С помощью приказов ГТК России осуществляет непосредственное регулирование разнообразных по своему характеру таможенных отношений.
Издаваемые в качестве приложений к приказам ГТК России всевозможные инструкции, правила и положения являются нормативными правовыми актами, посредством которых детализируются законы, и прежде всего — Таможенный кодекс РФ (например, утвержденная Приказом ГТК России от 20 июля 1998 г. Инструкция о порядке продления сроков производства по делу о нарушении таможенных правил), либо определяются правила выполнения тех или иных операций в таможенном деле, требующих единообразного применения (например, утвержденные Приказом ГТК России от 15 августа 1994 г. № 408 (в редакции Приказа ГТК России от 18 октября 1996 г. № 645) «Общие правила перемещения товаров физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации).
Приказы ГТК России могут носить и ненормативный характер (например, приказы о назначении или об освобождении от должности и др.).
Распоряжение — достаточно широко распространенный вид нормативных актов ГТК России, регламентирующий особенности осуществления отдельных таможенных операций. Однако, распоряжения ГТК, также как и приказы могут носить и ненормативный характер. Так, например, Распоряжение ГТК России от 11 ноября 1997 г. № 01-14/ 1540 «О передаче информации о задержанных товарах и транспортных средствах» норм таможенного права не содержит, имеет конкретных адресатов и принято с целью усиления и совершенствования контроля вышестоящих таможенных органов и должностных лиц за правоприменительной деятельностью нижестоящих таможенных органов.
Помимо приказов и распоряжений ГТК России издает всевозможные указания, письма и телеграммы. В отличие от первых, эти правовые акты норм таможенного права никогда не содержат.
Указание — вид правовых актов ГТК России ненормативного характера, издаваемых им преимущественно по оперативным и информационно-методическим вопросам, а также в целях организации исполнения своих нормативных приказов и иных актов российского законодательства. Например, Указание ГТК России от 4 июня 1997 г. № 01-14/712 издано в целях организации рядом таможенных органов проведения оперативной проверки функционирования находящихся в зоне их деятельности магазинов беспошлинной торговли на соответствие требованиям Положения о магазине беспошлинной торговли, утвержденного Приказом ГТК России от 9.06.94г. № 256.
Письма — обобщенное название издаваемых ГТК России правовых актов информационного или разъяснительного характера. Как и указания, они не нормативны. В них доводится до сведения правоприменителей та или иная правовая информация, либо даются разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, либо разъяснения о порядке совершения тех или иных действий в таможенно-правовой сфере.
Помимо указанных выше ненормативных правовых актов, в повседневной деятельности ГТК России применяются также телеграммы (либо телетайпограммы, телефонограммы — в зависимости от способа передачи информации). Эти документы используются для доведения до сведения правоприменителей информации в тех случаях, когда такая информация требует документального оформления. Например, Телеграммой ГТК России от 1 октября 1997 г. № ТФ-2931 было доведено до сведения таможенных органов об отзыве Центробанком РФ у ряда коммерческих банков лицензий на совершение ими банковских операций.
2.6.3. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК
ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ КОМПЕТЕНЦИИ ТАМОЖЕННЫХ