С развитием капитализма в России происходил и рост рабочего класса, который пополнялся из крестьянской среды. Тяжелые условия жизни, низкая оплата труда населения страны усиливали социальную напряженность в обществе. Особенно тяжелым было положение тех, кто по каким-то причинам потерял здоровье и трудоспособность.
В это время кроме государственного призрения, которое было неспособно оказать достаточную помощь социально незащищенным слоям населения, существовала и активизировалась в начале ХХ в. общественная и частная благотворительность. Состоявшийся в марте 1910 года первый Всероссийский съезд деятелей по призрению отмечал, что только 25% всего бюджета системы призрения исходило из средств казны, земств, городов и сословных учреждений, а 75% - из средств добровольных пожертвований. Так, только в 1898 году с помощью различных благотворительных обществ и заведений воспользовались 7 млн. человек, не считая 20 млн. случаев разовых обращений для получения различных видов помощи.[11] Кроме того, около полумиллиона человек постоянно проживало в благотворительных заведениях. Тем не менее уровень организации общественного призрения и благотворительности в целом в стране был низким, не гарантировал обеспечение и поддержку нетрудоспособных и престарелых во всех необходимых случаях.
В царской России пенсии назначались только сановникам, генералам, придворным, чиновникам, служащим полиции и отдельного корпуса жандармов. Лицам, занимавшим высшие государственные должности, пенсии назначались на основании царской милости. При этом, размер их пенсий на основании Устава о пенсиях 1827 года мог доходить до нескольких десятков тысяч рублей в год. К 1912 году в России 169 тысяч средних и высокопоставленных пенсионеров-чиновников получали пенсию от 300 до 12 тыс. рублей в год.[12]
Основная масса служащих, нижние чины, право на пенсию получали при службе не менее 35 лет. Рабочие практически были лишены пенсионного обеспечения. Только на некоторых заводах осуществлялись компенсационные выплаты по инвалидности и за выслугу лет. Требования трудящихся масс о предоставлении реальных социальных гарантий обеспечения нормальных условий жизни в случае потери трудоспособности возрастали.
Впервые кассы социального страхования в России были введены в 1861 году законом о “вспомогательных товариществах” при казенных горных заводах. Впоследствии страхование регулировалось Уставом о промышленности.
Следующим был закон о вознаграждении потерпевших и их семей за увечье и смерть в промышленных заведениях, принятый в 1903 году.
Революционные события 1905-1907 годов поставили перед царским правительством необходимость разработки вопросов социального страхования и социального обеспечения. На разработку и принятие этих законов ушло несколько лет.
В июне 1908 года царское правительство внесло в Думу законопроекты об обеспечении рабочих в случае болезни, о страховых присутствиях и главном страховом Совете, принятые в 1912 году.
Законы касались различных категорий населения. Например, в январе 1910 г. вносится изменение в положение о пенсионном обеспечении учителей приходских училищ и других учебных заведений Министерства народного просвещения, по которому отпускалось пособие для учителей в размере 6% получаемого ими содержания из средств государственного казначейства.
Закон от 29 декабря 1910 года предоставлял право на получение пенсий и единовременных пособий служащим в приюте принца Ольденбургского лицам женского пола.
Законопроект от 23 марта 1911 г. о вознаграждении потерпевших от несчастных случаев касался мастеровых, рабочих и вольнонаемных служащих промышленных и технических заведений Министерства финансов. По этому закону вознаграждение производилось в виде пособий и пенсий как самим потерпевшим, так и членам их семей.
В июне 1912 года российское правительство приняло пакет законов, направленных на улучшение правовых отношений между производителями и рабочими в области социального страхования, медицинского и пенсионного обслуживания. Так, были приняты законы ”Об учреждении присутствия по делам страхования рабочих” и “Об учреждении Совета по делам страхования”, которые определяли место и роль вновь создаваемых учреждений, их функциональные обязанности. Одновременно принимались два важных закона - об обеспечении рабочих на случай болезни и страховании их от несчастных случаев. Действие законов распространялось на фабрично-заводские, железнодорожные, судоходные и трамвайные предприятия.
Рабочим и служащим этих предприятий предоставлялась за счет владельца предприятия врачебная помощь. Денежное пособие выдавалось за счет больничных касс. Размеры денежного пособия устанавливались по случаю болезни или увечья, в размере от 1/4 до 2/3 заработка рабочего или служащего. В таких же размерах исчислялись и пенсии рабочих. Эти законы распространялись на рабочих общей численностью 2,5 млн. человек, то есть примерно на 1/6 часть всех рабочих[13] и не распространялись на рабочих предприятий казенных управлений и обществ железных дорог общего пользования, на сельскохозяйственных рабочих, ремесленников, а также на прислугу. Таким образом, эти законы охватывали только часть рабочих.
Закон от 28 июня 1912 года касался другой категории рабочих и служащих, а именно, работающих на железных дорогах открытых для общего пользования, тем самым дополнял предыдущие законы. Пособия и пенсии пострадавшим от несчастных случаев рабочим и членам их семей выплачивались в размере от 2/3 до 3/4 среднего годового заработка. Пенсии членам семьи были еще ниже. Пенсионным фондом ведал главный Комитет по делам о вознаграждении пострадавшим от несчастных случаев железнодорожных служащих, мастеровых и рабочих, учрежденный при Министерстве путей сообщения.