ГЛПВП 12

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІННЯ У ГАЛУЗІ ВИКОРИСТАННЯ .ТА ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

§ 1. Поняття, зміст та суб'єкти

управління у галузі використання та охорони земель

Управління у галузі використання та охорони земель є різновидом, складовою управління природокористуван­ням та охороною довкілля. Головною ознакою, за якою цей різновид виділяється як самостійний, є земля — основне національне багатство, що перебуває під особливою охоро­ною держави.

Управління у сфері використання та охорони земель слід розглядати як організаційно-правову діяльність уповноваже­них органів з забезпечення раціональної та ефективної екс­плуатації земель усіма суб'єктами господарювання у межах, визначених земельним законодавством України.

Перехід до ринкової економіки призвів до корінних змін у формах та методах державного управління у сфері вико­ристання та охорони земельних ресурсів, а також його зміс­ту. Набули широкого застосування економічні методи впли­ву на суб'єктів земельного законодавства, пов'язані з на­данням податкових і кредитних пільг, виділенням коштів державного або місцевого бюджету, звільненням від плати за земельні ділянки, компенсацією з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та малоп­родуктивних земель тощо.

Разом з тим в умовах ринкової економіки та роздержав­лення права власності на землю важливим є поєднання еко­номічного стимулювання раціонального використання та

 

12*

охорони земель з методами адміністративного впливу на суб'єктів земельних правовідносин. За цих умов важливого значення набувають відповідні функції управління у галузі використання та охорони земель, зокрема землеустрій, контроль, кадастр, моніторинг земель. Відповідні функції становлять зміст управління у галузі використання та охо­рони земель.

Суб'єктом управління у галузі використання та охорони земель є система уповноважених органів, які відповідно до земельного законодавства здійснюють організаційно-право­ву діяльність щодо забезпечення раціонального використан­ня земельних ресурсів та їх охорони.

До числа таких суб'єктів ЗК України відносить: Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, район­ні у містах, міські, селищні та сільські ради, Кабінет Мініс­трів України, центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, центральний орган виконав­чої влади з питань земельних ресурсів, Раду міністрів Авто­номної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

§ 2. Система і функції управління у галузі використання та охорони земель

Функції управління — це види (напрями) діяльності, яку здійснюють уповноважені органи щодо забезпечення орга­нізації раціонального й ефективного використання та охо­рони земель.

У юридичній літературі на різних етапах розвитку та ста­новлення земельного законодавства по-різному визначали та формулювали відповідні функції управління у зазначеній галузі. Зокрема, в підручнику «Земельное право» до основних функцій державного управління земельним фондом були від­несені: визначення цільового призначення земель та переве­дення їх з однієї категорії до іншої; надання та вилучення зе­мель; земельний облік; землеустрій; державний контроль за використанням земель; земельні спори¹.

¹ Земельное право. — М.: Юрид. лит. — 1971. — С. 96.

Автори підручника «Советское земельное право» (1981) за редакцією В.С. Шелестова до функцій управління єдиним державним земельним фондом віднесли: облік земель і реєс­трацію землекористування; планування використання зе­мель; проведення землеустрою і планування земель населе­них пунктів; контроль за використанням земель; вирішення земельних спорів¹. Таким чином, з'явилися нові функції уп­равління земельним фондом (планування, реєстрація), деякі перестали розглядатися як такі функції (надання та вилучен­ня земель, визначення цільового призначення земель), а інші (облік земель, землеустрій, контроль, вирішення земельних спорів) залишилися незмінними.

У підручнику «Советское земельное право» (1986), за ре­дакцією В. П. Валезіна та М. І. Краснова, функціями управ­ління земельним фондом визначено такі: ведення держав­ного земельного кадастру; планування використання та охорони земель; розподіл та перерозподіл земель; віднов­лення земельних ресурсів; державний землеустрій; держав­ний контроль за використанням та охороною земель; вирі­шення земельних спорів². Крім відомих, з'явилася нова функція управління земельним фондом — відновлення зе­мельних ресурсів.

На сучасному етапі розвитку земельного законодавства, особливо з прийняттям нового ЗК України, функції управлін­ня землями набули нового забарвлення та змісту. Вони пе­редбачають необхідність всілякої підтримки розвитку ринко­вих відносин в агропромисловому комплексі України, побудо­ви приватноправових засад використання земель країни з безумовним та обов'язковим здійсненням державного пуб­лічно-правового впливу на процес експлуатації земель та їх охорони.

Згідно із ЗК України до функцій управління у галузі вико­ристання та охорони земель необхідно віднести: встановлен­ня та зміну меж адміністративно-територіальних утворень; планування використання земель; землеустрій; контроль за використанням та охороною земель; моніторинг земель; ве-

¹ Советское земельное право / Под ред. проф. В. С. Шелестова. —
Харьков: Вища школа., изд-во при Харьк. ун-те., 1981. — С. 70.

² Советское земельное право: Учебник / Под ред. В. П. Балезина,
Н. И. Краснова. — М.: Юрид. лит., 1986. — С. 49.

дення державного земельного кадастру; економічне стиму­лювання раціонального використання та охорони земель; відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогоспо­дарського виробництва.

§ 3. Система і повноваження органів управління у галузі використання та охорони земель

Органи управління у галузі використання та охорони зе­мель мають розгалужену систему, яка діє в межах повнова­жень, визначених земельним та іншими галузями законо­давства України. Зазначена система функціонує як єдиний взаємопов'язаний механізм.

Традиційно систему органів управління у галузі викорис­тання та охорони земель поділяють на два види: органи за­гальної компетенції та органи спеціальної компетенції. Особ­ливістю управління в галузі використання та охорони земель органами загальної компетенції є те, що вони здійснюють зазначену діяльність разом з вирішенням інших завдань, віднесених до їх компетенції, — розвиток економіки, соціаль­ної сфери (охорона здоров'я, освіта, культура), національної безпеки та оборони тощо. На відміну від цього, для органів спеціальної компетенції управління у галузі використання та охорони земель є головним або одним з головних напрямів їх діяльності.

До системи органів загальної компетенції, які здійснюють управління у галузі використання та охорони земель, нале­жать: Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Рес­публіки Крим, Кабінет Мінієтрів України, Рада міністрів Ав­тономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядуван­ня, місцеві органи виконавчої влади.

Систему органів управління спеціальної компетенції у зазначеній сфері становлять: Міністерство екології та при­родних ресурсів України, Державний комітет України по зе­мельних ресурсах.

Відповідно до ст. 75 Конституції України основними повноваженнями Верховної Ради України у галузі управ­ління використанням та охороною земель є: прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин; визна-

чення засад державної політики у галузі використання та охорони земель; затвердження загальнодержавних прог­рам щодо використання та охорони земель; встановлення і зміна меж районів і міст; погодження питань, пов'язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель; вирішен­ня інших питань у галузі земельних відносин згідно з Кон­ституцією України.

Земельний кодекс України відносить до повноважень Вер­ховної Ради Автономної Республіки Крим у галузі викорис­тання та охорони земель на території республіки низку нап­рямів діяльності, пов'язаних з реалізацією загальнодержав­ної політики у сфері земельних відносин і захисту земельних прав громадян, юридичних -осіб, територіальних громад і держави в цілому. Серед них: розпорядження землями, що перебувають у спільній власності територіальних громад; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що прово­дяться органами виконавчої влади; координація здійснення контролю за використанням та охороною земель тощо.

Повноваження Кабінету Міністрів України у галузі зе­мельних відносин визначені ЗК України (ст. 13 та ін.). Зок­рема, відповідно до п. 2 ст. 84 ЗК України він здійснює пов­новаження власника щодо земель державної власності згід­но з законом у межах і порядку, визначених Кодексом; за погодженням з Верховною Радою України має повноважен­ня на продаж земельних ділянок, що перебувають у влас­ності держави, іноземним державам та іноземним юридич­ним особам (п. 1 ст. 129 ЗК); уповноважений надавати у постійне користування земельні ділянки із земель держав­ної власності юридичним особам у випадках, визначених статтями 149 та 150 ЗК України (п. 7 ст. 122); має право приймати рішення щодо вилучення земельних ділянок дер­жавної власності, які перебувають у постійному користу­ванні, для суспільних та інших потреб (п. 2 та 9 ст. 149); ви­значає порядок встановлення та зміни цільового призна­чення земель (ч. З ст. 20 ЗК); надає дозвіл на проведення розвідувальних робіт на землях заповідників, національних природних парків, дендрологічних та ботанічних садів, археологічних пам'яток (п. З ст. 97 ЗК); затверджує методи­ку грошової та експертної оцінки землі (п. 8 ст. 128 ЗК); здійснює інші повноваження.

 

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до п. 2 ст. 38 Конституції АР Крим здійснює виконавчі функції і повноваження, віднесені до самостійного відан­ня АР Крим, зокрема з питань землеустрою, зрошуваного землеробства, архітектури та містобудування та ін. її пов­новаження як органу управління у сфері земельних відно­син визначені в ст. 16 ЗК України. Серед них слід виділи­ти такі: розпорядження землями державної власності у межах, визначених ЗК України; участь у розробці та за­безпеченні виконання загальнодержавних і республікан­ських програм з питань використання та охорони земель; координація здійснення землеустрою і державного кон­тролю за використанням та охороною земель; підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земель­них ділянок та ін.

Органи місцевого самоврядування (обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні у містах, сільські, селищні та міські ради) виконують управлінські функції у сфері земельних відносин відповідно до статей 8—12 ЗК Ук­раїни, законів України «Про місцеве самоврядування в Украї­ні» від 21 травня 1997 р. (з відповідними змінами), «Про сто­лицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. До їх повноважень належать: розпорядження землями територі­альних громад; підготовка висновків щодо вилучення (вику­пу) та надання земельних ділянок із земель державної влас­ності, що проводяться органами виконавчої влади; встанов­лення та зміна меж відповідних адміністративно-територі­альних одиниць; організація землеустрою; забезпечення ре­алізації державної політики в галузі використання та охоро­ни земель та ін.

Повноваження місцевих державних адміністрацій виз­начені в ст. 17 ЗК України та Законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. (з відповідними змінами). Вони, зокрема, здійснюють: розпорядження зем­лями державної власності у межах, визначених ЗК Украї­ни; беруть участь у розробці та забезпеченні виконання за­гальнодержавних і регіональних програм з питань вико­ристання та охорони земель; координують здійснення зем­леустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; підготовку висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; викуп земельних

ділянок; викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених ЗК України; підготовку висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст та ін.

Серед повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України як центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин ст. 14 ЗК України виділяє: участь у розробці та ре­алізації загальнодержавних і регіональних програм вико­ристання та охорони земель; організація моніторингу зе­мель; участь у розробці нормативних документів у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів; здій­снення державної екологічної експертизи землекористу­вання; внесення пропозицій щодо формування державної політики у галузі охорони та раціонального використання земель; здійснення міжнародного співробітництва з пи­тань охорони земель тощо.

Відповідно до Указу Президента України «Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів» від 6 січня 1996 р. (із змінами від 19 серпня 2002 р.) система дер­жавних органів земельних ресурсів складається з Державно­го комітету України по земельних ресурсах та підпорядкова­них йому Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель, Державного комітету АР Крим по земель­них ресурсах і єдиному кадастру, обласних, Київського та Се­вастопольського міських головних управлінь, районних від­ділів, міських управлінь (відділів) земельних ресурсів та інже-нерів-землевпорядників сіл і селищ.

Як зазначається у Положенні про Державний комітет Ук­раїни по земельних ресурсах, затвердженому Указом Прези­дента України від 14 серпня 2000 р.¹, цей Комітет є централь­ним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. У встановленому порядку він вносить пропозиції щодо фор­мування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ве­дення державного земельного кадастру і забезпечує її реалі­зацію, здійснює управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, відне­сених до його відання.

¹ Офіційний вісник України. — 2000. — № 33. — Ст. 1401.

 

 

Повноваженнями Держкомзему є: координація робіт з проведення земельної реформи; участь у розробці та реаліза­ції загальнодержавних, регіональних програм використання та охорони земель; ведення державного земельного кадастру, в тому числі державної реєстрації земельних ділянок і дер­жавного контролю за використанням та охороною земель; розробка економічного та правового механізму регулювання земельних відносин тощо.

§ 4. Встановлення то зміно меж

адміністративно-територіальних утворень

Земельний кодекс України до адміністративно-територі­альних утворень, для яких встановлюються та змінюються межі, відносить райони, села, селища, міста та райони у міс­тах. Території зазначених утворень відокремлюються ме­жею, тобто умовно замкненою лінією на поверхні землі.

Відповідно до Закону України «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 р. територія — це частина зем­ної поверхні у визначених межах (кордонах) з властивими їй географічним положенням, природними і створеними діяль­ністю людей умовами та ресурсами, а також з повітряним простором та розташованими під нею ресурсами. Метою формування територій і встановлення меж адміністративно-територіальних утворень є створення територіальних умов для самостійного вирішення органами місцевого самовряду­вання усіх питань місцевого життя. Необхідна умова цього процесу — врахування інтересів населення, яке проживає на відповідній території. Межі адміністративно-територіальних утворень встановлюються та змінюються за проектами зем­леустрою, які розробляються відповідно до техніко-економіч-ного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населе­них пунктів. Як зазначається у ст. 183 ЗК України, одне з ос­новних завдань землеустрою полягає у встановленні на міс­цевості меж району, села, селища, міста, району у місті.

Межі адміністративно-територіальних утворень не є пос­тійними. Вони можуть змінюватися залежно від економіч­них, географічних, демографічних, екологічних та інших факторів. Разом з тим, включення земельних ділянок у межі

відповідних утворень не тягне за собою припинення права власності чи права користування цими ділянками. Це над­звичайно важливе правило, яке є однією з гарантій захисту прав власників земельних ділянок і землекористувачів. Пра­вовий режим цих земельних ділянок може бути змінений ли­ше у разі їх вилучення (викупу) у певних суб'єктів у порядку, передбаченому ЗК України.

Коло суб'єктів, яким надано право приймати рішення стосовно встановлення та зміни меж адміністративно-те­риторіальних утворень, залежить від різновиду таких утво­рень. Зокрема, Верховна Рада України приймає рішення про встановлення і зміну меж районів і міст. Підставою для прийняття такого рішення є подання Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севасто­польської міської ради. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймають Верховна Рада Автономної Рес­публіки Крим, обласні, Київська чи Севастопольська міська рада за поданням районних та відповідних сільських, се­лищних рад. Міська рада за поданням відповідних район­них у містах рад приймає рішення про встановлення і зміну меж районів у містах.

Відповідно до п. «д» ст. 17 ЗК України висновки щодо вста­новлення та зміни меж сіл, селищ, районів у містах та міст го­тують місцеві державні адміністрації.

Межі адміністративно-територіальних утворень посвідчу-ються державним актом України, який має містити повні ві­домості про межі конкретного району, села, селища, міста, району у місті.

Форма та порядок видачі державного акта України на ме­жі адміністративно-територіального утворення встановлює Верховна Рада України. На відміну від державних актів, які посвідчують право власності на землю чи право постійного землекористування, державний акт України дає уявлення про просторові межі відповідного адміністративно-територі­ального утворення.

§ 5. Планування використання земель

Планування використання земель здійснюється відповід­но до норм глави ЗО ЗК України. Воно є складовою Генераль-

 

ної схеми планування території України, затвердженої Зако­ном України від 7 лютого 2002 рЛ Генеральна схема плану­вання території України визначає пріоритети та концепту­альні рішення планування і використання території країни, вдосконалення системи розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціаль­ної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі.

За видами та режимами переважного використання Гене­ральна схема виділяє різні за характером території: з інтен­сивною, переважно промисловою, міською житловою та гро­мадською забудовою (зона урбанізації), у тому числі: з кри­тичним рівнем виробничо-містобудівного освоєння; з висо­ким рівнем виробничо-містобудівного освоєння; з середнім рівнем виробничо-містобудівного освоєння; переважно аг­ропромислового виробництва та сільської забудови (зона сільського господарства); території та об'єкти природно-за­повідного фонду, ліси, водно-болотні угіддя, землі водного фонду, рекреаційного та оздоровчого призначення, інші при­родні території, важливі для збереження біологічного та лан­дшафтного різноманіття (зона національної екологічної ме­режі); території (зони) радіаційного забруднення, у тому чис­лі відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, га­рантованого добровільного відселення, посиленого радіоеко­логічного контролю.

Отже, державне планування використання земель Ук­раїни — важливий та необхідний елемент системи регулю­вання суспільних відносин у цій галузі. Його завдання по­лягає в забезпеченні оптимального розподілу земель між сферами виробництва та інших народногосподарських потреб, максимальному збереженні земель сільськогоспо­дарського призначення, особливо найбільш цінних сіль­ськогосподарських угідь. Завданням планування викорис­тання земель є також залучення до сільськогосподарського обігу земельних ділянок, які не використовуються за цільо­вим призначенням, постійне підвищення їх родючості, здійснення протиерозійних і протиселевих заходів, ство­рення умов для рекультивації земель, охорони їх від забруд­нення та засмічення. Для вирішення цих завдань розроб-

ляються загальнодержавні та регіональні програми вико­ристання та охорони земель.

Важливого значення для планування використання зе­мель набуває природно-сільськогосподарське районування та зонування земель. Вони становлять нові правові явища в земельному законодавстві України, які набули чинності з прийняттям нового ЗК України.

Природно-сільськогосподарське районування земель ста­новить поділ території з урахуванням природних умов та аг­робіологічних вимог сільськогосподарських культур. Воно до­помагає скласти чітке уявлення про характер земель, їх необ­хідне та доцільне використання, продуктивність та дає мож­ливість швидко, економічно і досить повно оцінити потенцій­ні можливості земельних ресурсів відповідної території.

Порядок здійснення природно-сільськогосподарського ра­йонування визначає Кабінет Міністрів України (ст. 179 ЗК).

Зонування земель є однією з форм планування викорис­тання та охорони земель. Воно здійснюється відповідно до ст. 180 ЗК України лише у межах населених пунктів і нероз­ривно пов'язане з плануванням і забудовою територій, пра­вове регулювання яких урегульовано Законом України «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 р. Згідно зі ст. 11 зазначеного Закону схеми планування територій на місцевому рівні визначають зонування територій для забудо­ви та іншого використання. При цьому Генеральною схемою планування території України, затвердженою Законом Укра­їни від 7 лютого 2002 р., передбачені заходи щодо вдоскона­лення системи розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів.

§ 6. Землеустрій

Відповідно до ст. 181 ЗК України та Закону України «Про землеустрій»¹ від 22 травня 2003 р. землеустрій являє собою сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та регіо­нальної організації території адміністративно-територіаль­них утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються

 

¹ Офіційний вісник України. — 2002. — № 10. — Ст. 466.

¹ Офіційний вісник України. — 2003. — № 25. — Ст. 1178.

 

під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку про­дуктивних сил. Він виконує важливі функції організації раці­онального використання земельних ресурсів, їх охорони та захисту ґрунтів незалежно від цільового призначення зе­мель, водночас є однією з функцій державного управління у сфері землекористування і поширюється на землі всіх форм власності.

Мета землеустрою визначається відповідними напрямами його проведення, а саме: забезпечення раціонального викорис­тання земель; охорона земель; створення сприятливого еколо­гічного середовища; поліпшення природних ландшафтів.

Суб'єктами землеустрою є органи державної влади та орга­ни місцевого самоврядування, юридичні та фізичні особи, які здійснюють землеустрій, землевласники та землекористува­чі, а об'єктами — територія України, території адміністратив­но-територіальних утворень або їх частин, території землево­лодінь та землекористувань чи окремі земельні ділянки.

Землеустрій, як сукупність соціально-економічних захо­дів, виконуються найрізноманітніші завдання, пов'язані з забезпеченням раціонального використа ня та охорони зе­мель незалежно від їх цільового призначення (сільськогоспо­дарського виробництва, промисловості, лісового та водного господарства, містобудування тощо).

На рівні загальнодержавних землевпорядних заходів про­водяться: реалізація державної політики у галузі земельних правовідноснОн; визначення основного цільового призначен­ня земельних масивів, розробка великих регіональних ком­плексних програм охорони та раціонального використання земельних ресурсів; планування та прогнозування (розробка державних, обласних, районних і регіональних схем викорис­тання земель та схем землеустрою, заходів щодо охорони зе­мель), розробка цільових програм меліорації та рекультивації земель, боротьба з водною та вітровою ерозією ґрунтів і т. ін.

Галузеві та відомчі завдання землеустрою залежать від ха­рактеру виробництва, його особливостей, спеціалізації. Зок­рема, до завдань землеустрою у галузі сільськогосподарсько­го виробництва слід віднести: створення та вдосконалення усіх форм власності на землю та землекористування; органі­зація господарств, які володіють землею на праві власності, користування (у тому числі на умовах оренди); раціональна організація територій господарств, що є виробниками сіль-