СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ


 


у процедурі відсутня головна детермінанта процесу — подовже-ність у часовому вимірі. Якщо явище процесу, пояснює О. В. Кузь-менко, це, передусім, динаміка, безперервний рух, виражений у послідовних переходах від одного стану до іншого, то процедура — ніщо інше, як дискретність такого руху. Процедура не є яви­щем, наділеним часовою динамікою1. Підбиваючи підсумок цього дослідження, авторка у авторефераті дисертації на здобут­тя наукового ступеня доктора юридичних наук робить висновок, що процес слід розглядати як діяльність суб'єктів права із здій­снення правової регламентації суспільних відносин та реалізації права, а процедуру — як формалізований бік такої діяльності. Процедура детермінує порядок здійснення суб'єктами правовід­носин юридично значущих дій, які у своїй сукупності складають юридичний процес. Вона окреслює стадії процесу, визначає їх мету, послідовність, способи оформлення та фіксації2.

Дійсно, регулювання відносин у будь-якій сфері жит­тєдіяльності суспільства відбувається за певними правилами, умовами, у порядку та відповідній послідовності. Не є винят­ком і сфера управлінської діяльності, в якій процеси управлін­ня відбуваються за певною процедурою (процедурами). Але у даному випадку йдеться про місце процедури в адміністратив­ному процесі, а не в цілому в управлінській діяльності.

Для більш повного з'ясування понять «провадження» і «процедура» необхідно визначити їх ознаки, загальні риси і від­мінності, що розмежовують ці поняття і дають можливість об'єктивно визначити їх місце у системі юридичних процесів.

Юридичний процес і процедура характеризуються певними ознаками.

1. Усі юридичні процеси та процедури — законодавчі, бю­джетні, управлінські, кримінальні, цивільні, господарські, зе­мельні, податкові, митні та інші об'єднують загальні властиво­сті, а саме:

— владність діяльності державних органів та їх посадових і службових осіб;

— врегулювання цієї діяльності процесуальними нормами;

— прийняття владного акта (закону, постанови, вироку, рі­шення, протоколу та ін.);

' Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно­графія. — К.: Атіка, 2005. — С 167.

2 Кузьменко О. В. Адміністративний процес у перегляді права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. — К.: КНУВС, 2006. — С. 15.


— реалізація норм матеріального права в певній послідов­ності, порядку і за правилами, в ході якої виникають, зміню­ються або припиняються конкретні суспільні відносини.

2. Виходячи із зазначених властивостей слід підкреслити,
що всі процеси та процедури мають обслуговуючий характер
щодо державного управління, вони виникають та існують лише
за потреби реалізації завдань і функцій держави, забезпечення
законних прав і інтересів фізичних чи юридичних осіб. У цьому
зв'язку державне управління здійснюється у відповідній послі­
довності та порядку з дотриманням встановлених суспільством
(у вигляді традицій, звичаїв, моральних, релігійних, корпора­
тивних вимог) або державою відповідних процедур, завданням
яких є:

а) формування основного курсу, напряму діяльності держа­
ви, її органів чи органів місцевого самоврядування. Воно перед­
бачає внутрішню самоорганізацію системи органів влади і нор­
мативне (правове) регламентування усіх без винятку процедур
необов'язково. Можуть застосовуватися поряд із правовими
формами державного управління і організаційні форми, а та­
кож найрізноманітніші методи переконання і заохочення;

б) створення інструменту, за допомогою якого конститу­
ційні цінності, правова ідеологія держави втілюються в життя.
Це зовнішній вплив органів влади на суспільні відносини і по­
требує вичерпного, обов'язкового врегулювання законодавс­
твом управлінських процедур для вирішення конкретних пи­
тань (справ).

3. Досягнення мети державного управління вимагає ство­
рення відповідних правових режимів (ступеня врегулювання)
процесуальної діяльності. Так, адміністративний процес спря­
мований тільки на вирішення зовнішніх завдань — розгляд і
вирішення конкретної індивідуальної справи. Ступінь його
врегулювання має бути найповнішим щодо кола суб'єктів та їх
повноважень і застосування способу впливу на поведінку
суб'єктів у вигляді заборон чи припису, шляхом вимоги утри­
матися від здійснення певних дій чи закріплення необхідної
поведінки, які є обов'язковими для виконання. Водночас ад­
міністративна процедура встановлює порядок не тільки вирі­
шення зовнішніх завдань, а й внутрішніх проблем щодо ство­
рення, реорганізації, ліквідації організаційних структур, комп­
лектування їх персоналом, збирання та зберігання інформації,
Діловодство та ін. Ступінь врегулювання процедури визначаєть-


ГЛАВА 5

ся не тільки заборонами і приписами, а й дозволом, яким вста­новлюються межі можливої поведінки суб'єктів відносин. У деяких випадках окремі положення можуть бути зовсім не вре­гульованими як, наприклад, види застосування заохочення, обов'язковість прийняття нормативного акта за зверненням громадян, вжиття в адміністративному порядку заходів переко­нання тощо. Процесуальні права і обов'язки учасників таких процедур нечітко визначені, а інколи зовсім не визначаються.

Ці та інші ознаки, особливості та відмінності між адмі­ністративним процесом і адміністративною процедурою до­зволяють зробити висновок, що не всі адміністративні проце­дурні дії належать до адміністративного процесу, а отже і не входять або не складають його структуру. Водночас «провад­ження» і «процедура» мають надто багато спільних ознак і не можуть бути змістовно відокремлені одне від одного. Тому ло­гічним було б вважати, що процедура — це формально визна­чені порядок і умови вчинення дій учасниками процесу на пев­ній стадії або етапі адміністративного процесу, на певному ча­совому відтинку щодо забезпечення, вирішення конкретних адміністративних справ, способів процесуального оформлення розгляду справи та їх фіксації. Наприклад, процедура ад­міністративного затримання особи, що вчинила правопору­шення, передбачає підстави затримання, коло осіб, які можуть здійснювати адміністративне затримання, строки адміністра­тивного затримання та його процесуальне оформлення. Однак адміністративне затримання саме по собі не є ні підставою, ні обов'язком для відкриття провадження в справі про адміністра­тивне провадження і здійснення процесу, а лише є заходом процесуального примусу. Тобто процедура не є обов'язковою складовою адміністративного процесу і, разом з тим, процедура — це дії, а процес — це послідовність цих дій.

Процедура — це самостійне цілісне юридичне утворення, яке регламентоване юридичними нормами, а в деяких випад­ках і за звичаєм чи традиціями (процедура реєстрації шлюбу, наприклад), визначає порядок здійснення учасниками відно­син юридично і соціально значущих дій та забезпечує реаліза­цію нормативно-правового регулювання суспільних відносин.

Отже, адміністративна процедура — це встановлений нор­мами адміністративного процесуального права порядок діяль­ності суб'єктів правовідносин щодо реалізації нормативно-пра-