11 марта 2003 г. Президент РФ объявил о том, что с 1 июля 2003 года Федеральная служба налоговой полиции РФ упраздняется, а ее функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений передаются Министерству внутренних дел РФ, в структуре центрального аппарата которого в связи с этим образуется Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям (ФСЭНП)[168]. Впоследствии данная Федеральная служба была преобразована в Департамент экономической безопасности МВД России.[169]
На законодательном уровне меры по совершенствованию государственного управления и реализации государственной политики в области выявления, предупреждения и пресечения налоговых преступлений и правонарушений были закреплены Федеральным законом от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»[170].
Соответственно ряд полномочий, принадлежавших ранее Налоговой полиции, был передан МВД России. Это полномочия по осуществлению налогового контроля, оперативно-розыскной деятельности, уголовному судопроизводству и производство по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере. Наибольший интерес для нас представляют полномочия МВД России по осуществлению налогового контроля.
В отличие от органов налоговой полиции, за органами внутренних дел Налоговым кодексом РФ[171] не закреплена функция по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или административными правонарушениями. Вместо этого приведена довольно обтекаемая формулировка об участии вместе с налоговыми органами в проводимых ими выездных налоговых проверках. Кроме того, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
Таким образом, полномочия органов внутренних дел сведены практически до функций подразделений охраны, которые могут привлекать налоговые органы для осуществления налогового контроля. Сами органы внутренних дел не наделены полномочиями по осуществлению налогового контроля. Органы внутренних дел, в отличии от органов налоговой полиции, даже не указаны в составе участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.
Приведенное выше единственное направление деятельности органов внутренних дел в осуществлении налогового контроля закреплено в законе «О милиции». Так, в статье 11 указано, что ОВД имеют право участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов и в соответствии с законодательством РФ получать сведения, составляющие налоговую тайну.
Анализ данных законодательных положений позволяет сделать вывод о явно недостаточных правах органов внутренних дел при проведении налогового контроля. Органы внутренних дел не имеют права участвовать в камеральных налоговых проверках.[172]
С другой стороны, необходимо заметить, что сотрудники милиции имеют право при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя:[173]
· производить в присутствии не менее двух понятых и представителя юридического лица, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, либо его представителя, которым вручаются копия указанного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате указанных в настоящем пункте действий, а при отсутствии таковых - с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;
· производить досмотр транспортных средств в присутствии не менее двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство, а в случаях, не терпящих отлагательства, - в отсутствие указанного лица;
· изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, требовать предоставления в пятидневный срок с момента вручения соответствующего постановления заверенных надлежащим образом копий указанных документов;
· изымать с обязательным составлением протокола отдельные образцы сырья, продукции и товаров, необходимые для проведения исследований или экспертиз;
· требовать при проверке имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, обязательного проведения в срок не более тридцати дней проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, а также самостоятельно проводить в указанные сроки такие проверки и ревизии, изымать при производстве проверок и ревизий документы либо их копии с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов либо их копий.
Таким образом, возможно применение всех полномочий органов внутренних дел для проведения не только налогового, но и других видов финансового контроля, что вытекает из формулировки «изучать документы, отражающие финансовую … деятельность». Однако, для применения таких полномочий у ОВД должна быть информация о «влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства». Что такое «информация о нарушении законодательства», закон не устанавливает. Может быть, это субъективное мнение сотрудника милиции, руководствуясь которым он может опечатать помещение, занимаемое организацией или индивидуальным предпринимателем? Кстати, именно по вопросу опечатывания офисных и складских помещений возникает наибольшее количество споров между предпринимателями и сотрудниками милиции, которые считают, что такое право им предоставлено на период проведения проверки. Подобное положение дел, в свою очередь, приводит к коррупции или злоупотреблениям.
Необходимо отметить, что процедура совместной деятельности налоговых органов и органов внутренних дел при проведении налоговых проверок регламентирована совместными ведомственными инструкциями.[174]
Основанием для привлечения ОВД к проведению налоговых проверок является мотивированный запрос налогового органа. Основаниями для направления указанного мотивированного запроса могут являться:
· наличие у налогового органа данных, свидетельствующих о возможных нарушениях налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах, и необходимости проверки указанных данных с участием специалистов-ревизоров и (или) сотрудников оперативных подразделений;
· назначение выездной (повторной выездной) налоговой проверки на основании материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, направленных органом внутренних дел в налоговый орган, для принятия по ним решения в соответствии с пунктом 2 статьи 36 Налогового кодекса РФ;
· необходимость привлечения сотрудников органа внутренних дел в качестве специалистов для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля;
· необходимость содействия должностным лицам налогового органа, проводящим проверку, в случаях воспрепятствования их законной деятельности, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц, при исполнении ими должностных обязанностей.
В данных Инструкциях изменен подход к выявлению налоговых преступлений и правонарушений. Ранее налогоплательщик, получая на руки акт проверки, составленный сотрудниками налоговой полиции, был практически лишен, возможности защитить свои права вне рамок уголовного дела. Учитывая обвинительный уклон отечественной уголовной юстиции, это приводило к необоснованным нарушениям прав налогоплательщика.[175] В настоящее время налогоплательщик, получив решение налогового органа по результатам выездной налоговой проверки, может обжаловать такое решение в порядке, установленном арбитражным процессуальным законодательством. Задачей же органов внутренних дел является сбор доказательственной базы по всем признакам состава налогового преступления, предусмотренного ст. ст. 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ,[176] в том числе и доказывание умысла налогоплательщика на совершение преступления.
Кроме того, изменения в законодательстве предоставили органам внутренних дел право доступа к налоговой тайне. Это закреплено не только упоминавшимися положениями Закона «О милиции», но и изменениями, внесенными в ст. 102 Налогового кодекса РФ.[177] В данной статье, которая устанавливает режим налоговой тайны, ОВД упомянуты вместе с другими органами, осуществляющими налоговый контроль.
Соответствующие изменения, позволяющие ОВД осуществлять налоговый контроль, были внесены в Федеральный закон «О бухгалтерском учете». Данный закон закрепил, что первичные учетные документы могут быть изъяты только органами дознания, предварительного следствия и прокуратуры, судами, налоговыми инспекциями и органами внутренних дел на основании их постановлений в соответствии с законодательством РФ.[178]
Перечень должностных лиц, системы МВД России, пользующихся правом доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну, утвержден Приказом МВД России. В данном Перечне предусмотрен объем сведений о налогоплательщиках, к которым допущены те либо иные должностные лица органов внутренних дел (милиции).[179]
Подводя итог рассмотрению прав ОВД при осуществлении финансового контроля можно сделать следующие выводы. Органы внутренних дел наделены законодательством РФ правами по осуществлению налогового контроля. Одновременно, ОВД разрешен доступ к налоговой тайне и выемка бухгалтерских документов, в соответствующих случаях. Однако процедура налогового контроля, предусмотренная налоговым законодательством РФ, не дает возможность ОВД действовать самостоятельно. Это приводит к тому, что специализированные подразделения по противодействию налоговым преступлениям и правонарушениям работают неэффективно и не могут в полной мере выполнять свои обязанности.