Административный процесс как вид юридического процесса выделяется по отраслевому критерию, как вид процессуальной деятельности, урегулированной административно-процессуальными нормами.
Специфика административного процесса, как отраслевого вида юридического процесса, состоит в том, что
а) субъектами административного процесса выступают, как правило, субъекты административной власти (прежде всего органы исполнительной власти и иные органы государственного управления);
б) в рамках административного процесса рассматриваются административные дела и принимаются по ним решения, т.е. дела, которые возникают из административно-правовых отношений и разрешаются преимущественно в соответствии с админинистративно-правовыми и административно-процессуальными нормами. Понятие «административное дело» Конституция (ст. 126) ввела в ранг конституционного применительно к осуществлению административного судопроизводства.
в) в основе порядка рассмотрения индивидуально-конкретных дел лежит определенная урегулированная административно-процессуальными нормами процедура, которую в научной и учебной литературе называют административной процедурой[8].
Однако в науке административного права идет многолетняя дискуссия о понятии административного процесса, суть которой сводится к определению его объема, а точнее определению перечня индивидуальных конкретных дел, рассмотрение которых охватывается понятием административный процесс.
В настоящее время можно выделить два основных подхода к определению административного процесса: узкий (юрисдикционный) и широкий (управленческий).
Суть узкого (юрисдикционного) подхода к административному процессу состоит в том, что этот процесс трактуется как регламентированная законом «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»[9] .
Такое понимание административного процесса объединяет в себе представления о существующих процессах – «гражданском» и «уголовном». Суть гражданского процесса состоит в «разрешении споров», а уголовного в «применении мер принуждения». Нетрудно заметить, что в определении, сформулированном Н.Г. Салищевой, акцент делается на содержательной стороне административного процесса.
Однако среди сторонников юрисдикционной концепции есть и такие, которые считают, что юридический процесс (в том числе административный) может возникать только при наличии правового спора. Нет правового спора - нет юридического процесса, а есть материально-правовая процедура разрешения какого-либо дела. Так, по мнению А.А. Демина, бесспорные дела рассматриваются компетентными государственными органами не в рамках юридического процесса, а в рамках материально-правовой процедуры функционирования этих органов. Соответственно, юридический процесс предполагает правовой спор и обязательное участие трех лиц: двух сторон и арбитра[10]. В свою очередь административный процесс - это процедура разрешения административных споров при участии трех сторон юридического процесса: заявитель, 2) лицо, действия которого обжалуются, и 3) лицо, разрешающее спор[11]. Однако данная позиция не нашла поддержки среди ученых.
Наиболее востребованной в настоящее время и получившей широкую поддержку ученых-административистов является управленческая концепция административного процесса. За основу при характеристике управленческого подхода воспользуемся определением, сформулированным В.Д.Сорокиным. По его мнению, «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»[12].
В данном определении внимание акцентируется как на предметной так и субъектной составляющей административного процесса. Содержание процессуальной деятельности характеризуется как разрешение различных по характеру индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, т.е. при осуществлении нормотворческой, регулятивной правоприменительной, и правоохранительной деятельности.
С точки зрения субъектного состава это деятельность, осуществляемая преимущественно органами исполнительной власти и её должностными лицами, а в установленных законом случаях судьями, прокурорскими работниками.
В научной литературе кроме того обращается внимание на то, что административным процесс является, прежде всего, в силу специфики своего предмета - административного дела. Исходя из этого предметного критерия, процесс будет административным, независимо от того, какой орган - судебный или административный - рассматривает и разрешает административное дело. И уже исходя из субъектного критерия административный процесс может быть подразделен на административный управленческий процесс (управленческий процесс) и административный судебный процесс (административное судопроизводство).[13]
Вместе с тем использование словосочетания «административный управленческий процесс» вряд ли можно признать удачным, поскольку в административно-правовой литературе проводится разграничение понятий «административный» и «управленческий» процесс. Под управленческим процессом понимается процесс управления в целом во всем многообразии различных форм правоприменительной и правоохранительной деятельности, используемых в сфере государственного управления. К примеру, он включает в себя такие виды управленческой деятельности, как надзор органов внутренних дел за соблюдением гражданами правил поведения в общественных местах, правил дорожного движения, осуществление лицензионного контроля, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые не обладают признаками юридического процесса.
В свою очередь понятием «административный процесс» охватывается не любая правоприменительная деятельность в сфере государственного управления а только та, которая связанна с разрешением индивидуально конкретных юридических дел и представляющие собой логически завершенные юридические процессы.
В учебной литературе справедливо отмечается, что административно-публичная деятельность органов государственного управления включает в себя как «процессуальные виды такой деятельности — административные производства, так и внепроцессуальные виды этой деятельности, осуществляемые вне рамок административного процесса»[14].
При этом как процессуальные, так и внепроцессуальные виды административно-публичной деятельности осуществляются органами государственного управления в соответствии с определенным порядком, установленным административно-процессуальными нормами, то есть в соответствии с определенной административной процедурой.
Под административной процедурой понимается урегулированный административно-процессуальными нормами специальный порядок осуществления органом государственного управления деятельности (производства) по разрешению подведомственной ему категории однородных индивидуально-конкретных дел либо совершения этим органом иных юридически значимых (административно-правовых) действий вне рамок каких-либо административных производств.
Учитывая сказанное, административные процедуры подразделяются на процессуальные и внепроцессуальные.
К числу внепроцессуальных процедур в учебной литературе, к примеру, относят процедуры, устанавливающие порядок: организации несения сотрудниками милиции патрульно-постовой службы в общественных местах; организации несения сотрудниками милиции дорожно-патрульной службы; введения и осуществления режима карантина на определенной территории; досмотра транспортных средств, осуществляемого сотрудниками милиции в ходе несения дорожно-патрульной службы; применения сотрудниками милиции в ходе несения службы специальных средств и огнестрельного оружия; отстранения от работы инфекционного больного при введении карантина.
В свою очередь процессуальные процедуры разрешения индивидуальных конкретных дел определенной категории в сфере государственного управления составляют содержание административного процесса и определяют его структуру.