Лицензионно-разрешительное производство является самостоятельной формой процессуальной деятельности и обладает следующими чертами:
а) носит государственно-властный характер;
б) опосредовано нормами административно-процессуального права;
в) имеет свои цели и задачи;
г) направлено на достижение юридического результата – решение вопроса о правовом статусе субъекта лицензионной деятельности.
Для лицензионно-разрешительного производства характерна своя специфика правоотношений. Во-первых, рассматриваемые правоотношения является властеотношениями, т.е. их субъекты изначально неравноправны.
Лицензионный орган занимает позицию не только контролирующей, т.е. вышестоящей инстанции, но и имеет право вмешательства в деятельность хозяйствующего субъекта в целях приведения его деятельности в соответствие с нормативно установленными лицензионными требованиями и условиями.
Данный признак является общим для правоотношений, являющихся предметом регулирования всей отрасли административного права, а также специфической чертой финансовых правоотношений. Однако в лицензионном правоотношении данный признак выделяется особенно ярко. Это связано с тем, что вся система лицензионно-разрешительных правоотношений, существующая в рамках правового режима лицензирования, направлена на обеспечение реализации функции государства по управлению экономической сферой жизнедеятельности общества.
При этом неизменно одним из субъектов лицензионно-разрешительного производства является уполномоченный орган государственной власти либо уполномоченная им организация. Лицензионных отношений между хозяйствующими субъектами не существует. При рассмотрении споров между хозяйствующими субъектами, связанных с разбирательством претензий одного юридического (физического) лица к другому, в ходе которого стороны ссылаются на отсутствие лицензий, суд не принимает указанное обстоятельство в качестве доказательства в связи с тем, что лицензионные отношения лежат вне плоскости гражданского законодательства.
Лицензирующий орган обладает всей полнотой прав в отношении хозяйственной деятельности лицензиата, указанной в лицензии. Лицензиар вправе не только непосредственно проводить проверки соблюдения лицензионных требований и условий, но и своим волевым решением приостановить или полностью прекратить осуществление лицензионного вида деятельности, т.е. имеет право непосредственного вмешательства в оперативную деятельность хозяйствующего субъекта.
Во-вторых, лицензионно-разрешительные правоотношения являются одной из существенных предпосылок и необходимым условием осуществления тех видов хозяйственной деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с действующим законодательством. Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, является исчерпывающим и исключает применение лицензионной процедуры в отношении других видов деятельности.
Хозяйствующий субъект, желающий заниматься тем или иным лицензируемым видом деятельности, обязан вступить в лицензионно- разрешительные правоотношения для приобретения специальной правоспособности.
В-третьих, лицензионно-разрешительные правоотношения отличаются процессуальным характером. Лицензирование — это разрешительная процедура, которая имеет свои обязательные и факультативные стадии. Как и всякая правовая процедура (включая гражданский и уголовный процессы), лицензирование четко регламентировано нормами лицензионного законодательства, поскольку только детальная регламентация обеспечивает законность в ходе осуществления управленческой деятельности.
Лицензирующие органы связаны нормами лицензионного законодательства в своих действиях. Этим же объясняется и наличие большого количества правоприменительных документов, принимаемых лицензирующими органами в ходе лицензирования, в целом обширный лицензионный документооборот.
В структуре административного процесса данный вид производства стали выделять сравнительно недавно[137], и именовать его «лицензионным», «разрешительно-лицензионным»[138] производством.
Лицензионно-разрешительное производство в рамках административного процесса относится к числу правонаделительных производств и обладает следующими особенностями:
1. Может быть возбуждено только по инициативе невластного субъекта, обращающегося за приобретением специального правового статуса (лицензиата) к органу исполнительской власти.
2. Является правовой формой государственной контрольной деятельности и соединяет два производства: правонаделительное (производство по выдаче лицензий) и контрольное в узком смысле слова – за соблюдением лицензиатом административно-обязывающих лицензионных требований и условий.
3. Его результатом всегда является конструктивный, правоформирующий акт управления.
4. На основании такого акта предоставляется специальная правосубъектность или права-исключения.
5. Юридические последствия такого акта распространяются не только на обладателя лицензии, но и на органы управления, которые обязаны установить условия его реализации, осуществлять контроль за их исполнением и применять принудительные меры при их нарушении.
6. Это производство характеризуется множеством властных и невластных субъектов, в нем участвующих и состоит из двух производств: по выдаче лицензий и осуществлению лицензионного контроля.
Участников лицензионно-разрешительного производства в зависимости от выполняемых ими функций можно разделить на властные и невластные. Органы исполнительной власти выступают основными субъектами в лицензионно-разрешительном производстве:
решают дело по существу;
выступают в качестве специалистов при исследовании и оценке доказательств.
Роль специалистов (экспертов) в лицензионно-разрешительном производстве чрезвычайно велика, поскольку их оценка имеет решающее значение для вынесения итогового административного акта.
В роли экспертов могут выступать:
а) только органы исполнительной власти;
б) специализированная комиссия, созданная властным органом:
квалификационные комиссии, принимающие экзамены у лиц, желающих заниматься нотариальной деятельностью, состоят из представителей органов юстиции и нотариальных палат;
для приведения аттестации лиц, претендующих на получение лицензии аудитора, созданы экзаменационные комиссии учебно-методического центра Финансовой Академии при Правительстве Российской Федерации; принимающая квалификационные экзамены на право осуществления аудита банков, состоящая из представителя Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации, членов Центральной аттестационно-лицензионной комиссии и специалистов в области вопросов каждого раздела единой программы.
С возбуждением производства по делу законодательство связывает приобретение специального процессуального статуса соискателя. Было бы целесообразным закрепить такие общие правомочия претендентов на осуществление лицензируемой деятельности, как право на ознакомление с требованиями, предъявляемыми к лицензируемой деятельности, и процессуальных правил получения лицензии, право на назначение независимой экспертизы, участие в их исследовании, заявление ходатайств, ознакомление с материалами лицензионного дела и другие.
Вопрос подведомственности дел в лицензионно-разрешительном производстве требует дифференцированного исследования в ракурсах производства по выдаче лицензий и контрольного производства.
В производстве по выдаче лицензий несколько видов подведомственности. Родовую подведомственность дел о выдаче лицензий определяет их относимость к компетенции органов исполнительной власти и разрешение в рамках административного лицензионного производства.
Федеральным законом от 8 августа 2001г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» утвержден перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. Статья 5 указанного закона закрепляет, что Правительство Российской Федерации устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В различных ведомствах в зависимости от характера управляемых объектов, особенностей построения самих ведомственных систем, указаний нормативных актов и других факторов дифференцировано, распределена основная нагрузка по решению дел о выдаче лицензии.
В системе МВД России лицензирование операций с оружием основано на принципах пропорционального распределения и возрастания объема полномочий при переходе от низового звена к центральному аппарату ведомства.
Городские (районные) органы внутренних дел выдают лицензии на приобретение газового оружия, приобретение, хранение, ношение охотничьего гладкоствольного оружия гражданам Российской Федерации; хранение и ношение оружия работниками предприятий с особыми уставными задачами, приобретение оружия этими предприятиями.
К ведению МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации отнесено лицензирование всех вышеуказанных операций, а также выдача лицензий на продажу, приобретение служебного и гражданского оружия юридическим лицам, приобретение, хранение и ношение оружия с нарезным стволом гражданам Российской Федерации; на ввоз и вывоз на (с) территорию(ии) Российской Федерации единичных экземпляров оружия гражданам Российской Федерации.
Территориальная подведомственность дел о выдаче лицензий определяет, какой из лицензирующих органов одного вида должен решать по существу данный вопрос. Лицензии выдаются по месту жительства гражданина или регистрации юридического лица.
В нормативных актах могут быть установлены исключения из этого правила. Так, Инструкция МВД России «О работе органов внутренних дел по контролю за оборотом служебного и гражданского оружия» определяет, что лицензии на все виды операций с оружием для юридических лиц системы МПС России выдают органы внутренних дел на транспорте.
В структуре подведомственности дел о выдаче лицензий также выделяется должностная подведомственность. Общее правило, ее определяющее, предписывает, что эти вопросы полномочны решать руководители (их заместители) лицензирующих органов (их структурных подразделений).
Не всегда вопрос о выдаче лицензии может быть решен должностным лицом на основе единоначалия. Коллегиальное рассмотрение требуется, например, при выдаче лицензий на осуществление отдельных видов деятельности на морском транспорте. Они выдаются морской администрацией порта или службой капитана морского торгового порта.
В контрольном производстве проведения проверочных мероприятий подведомственно как лицензирующему органу, так и иным отраслевым органам. Причем контроль они могут осуществлять независимо друг от друга или совместно, в определенной временной последовательности, или по мере необходимости.
Правила подведомственности в контрольном производстве не столь жесткие, как в производстве по выдаче лицензии. Проверки могут проводиться несколькими подразделениями или органами одного либо разных ведомств.