Производство по жалобе и спорам как факультативное производство проводится в рамках административной юрисдикции, которая проявляется (как и судебная юрисдикция или административная юстиция) в рассмотрении и разрешении полномочными исполнительными органами (должностными лицами) спорных вопросов применения материально-правовых норм, в правовой оценке поведения участников административно-правовых споров, а также в применении в необходимых случаях к виновным при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения[158]. Административная жалоба разрешается, как правило, во внесудебном порядке. В своем состязательном (спорном) выражении производство по административной жалобе может осуществляться и судебном порядке. Это очень важное положение необходимо для понимания данного феномена административного процесса. В административной литературе, к сожалению, иногда встречаются мнения, что судебный порядок рассмотрения споров, вытекающих из административно-правовых отношений, не относится к административному процессу. Думается, что следует придерживаться точки зрения большинства ученых административистов — Д.Н. Бахраха, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова и др., которые справедливо полагают, что рассмотрение споров в системе административной юстиции, т.е. судах общей, гражданской, арбитражной юрисдикции выступает составной частью административного процесса.
Производство по жалобам также как и в производстве по предложениям и заявлениям граждан опирается на конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). К сожалению, как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, формулировку этой статьи вряд ли можно признать удачной. Уже первые ее слова «граждане Российской Федерации…» вызывает вопрос, признается ли такое право за иностранцами, апатридами. Можно ли из текста этой статьи сделать вывод, что граждане могут обращаться тольков государственные и муниципальные органы? Такого слова в статье нет. Граждане имеют право обращаться в суд, к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур[159]. Согласно определению Конституционного Суда РФ от 22.апреля 2004 № 213-О по своему конституционно-правовому смыслу жалоба предоставляет объединениям граждан (юридическим лицам) право на подачу в суд заявлений об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и предполагают обязанность суда рассмотреть такое заявление по существу.
Важно понять, что цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых за счет иных видов обращений — предложений и заявлений граждан. Поскольку для каждой формы обращений характерны отличные свойства, а также порядок их рассмотрения.
В статье 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» четко прописано, что если предложение —это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества, а заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. То жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Кроме того, важно отметить, что предложения и заявления граждан направляются орган исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу в пределах сферы государственного управления т.е. непосредственно исполнителю, — жалобы граждан разрешаются как в административном так и судебном порядке. При этом имеются в виду «административно-правовые жалобы», отличаются от жалоб на решения или приговоры судебных органов[160]. Административная жалоба может быть также подана в Администрацию Президента, Правительства Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека, Общественную Палату, правозащитные или иные общественные организации.
Как справедливо отмечает В.Д. Сорокин «Жалоба — это письменное обращение гражданина или группы граждан, адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления и должностному лицу и т.д. в сфере государственного управления либо соответствующему судебному органу, содержащее информацию о действительном или предполагаемом нарушении права гражданина (группы граждан), установленного действующим законодательством. Отсюда следует, что главная и единственная цель жалобы — восстановление нарушенного права»[161].
С учетом сложившихся в научной и учебной литературе взглядов на классификацию всех видов жалоб выделяются два основных типа —
а) административные, направленные субъектам публичной исполнительной власти и рассматриваемые во внесудебном — административном порядке и
б) судебные,которыенаправляются в суд и рассматриваются в порядке гражданского, арбитражного, административного или конституционного судопроизводства[162].
Административная и судебная жалобы различаются не только адресатом, но и порядком рассмотрения.
Судебная жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Судебная жалоба юридического лица, связанная с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, подведомственна Арбитражному суду.
Следует оговориться, что вопросы, связанные с жалобами граждан в соответствии с КоАП РФ, иным законодательством на принятое решение должностным лицом органа публичной власти будут рассмотрены позднее в теме «Стадии производства по делам об административных правонарушениях» и они не являются предметом подробного рассмотрения в данной лекции.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что административная жалоба подается субъекту административной власти и рассматривается в соответствии с нормами административного права, по результатам его рассмотрения принимается административный акт или дается ответ[163]. Необходимо также отметить, что административная жалоба может быть подана в суд. Например, в Судебный департамент на неправильные действия работников суда в соответствии с приказом от 20 декабря 2006 г. № 141 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».
Административные жалобы можно условно поделить на общие и специальные.
Производство по рассмотрению общей административные жалобы регламентировано Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В статье 1 Закона четко закреплено, что право на обращение в органы государственной и муниципальной власти предоставлено не только гражданину России, но и иностранным гражданам и лицам без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
В особых случаях, когда нарушаются права граждан, предусмотрен специальный порядок рассмотрения административной жалобы. Статья 1 упомянутого Федеральный закона определяет, что установленный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, а также международным договором Российской Федерации. Специальный порядок обращения предусмотрен Налоговым, Таможенным, Трудовым кодексами, Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (в ред. 10 июня 2006 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[164], Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. 30 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе» и др. законодательством.
Законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Российской Федерации могут устанавливать нормы, определяющие право на защиту интересов граждан.
Законодательство, регулирующее производство по рассмотрению жалоб, включает в себя три вида правовых актов.
К первому виду относятся законодательные акты в соответствии с которыми жалобы подаются в общем порядке. Например, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[165], Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.»[166].
Ко второму виду относятся законы, регламентирующие специальный порядок подачи жалобы, например, государственный служащий может подать жалобу о нарушении его прав в соответствии с Федеральными законами от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. 30 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе» и от 28 марта 1998 г. (в ред. 25 декабря 2008 г.)
«О воинской обязанности и военной службе» и др.
К третьему виду относятся ведомственные нормативные правовые акты, принятые в последние годы и регулирующие порядок рассмотрения всех трех форм обращений — предложений, заявлений и жалоб граждан. К ним, например, как и в случаях подачи предложений и заявлений относятся: порядок обращения граждан в Администрацию Президента Российской Федерации[167], приказы от 20 декабря 2006 г. № 141 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», от 17 декабря 2007 г. № 200 «О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации»[168], Федеральной службы охраны Российской Федерации от 26 сентября 2007 г. № 450 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в федеральных органах государственной охраны»[169], Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 22 января 2007 г. № 21 «Об утверждении инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности»[170], приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»[171] и др.
Обжалованы, как уже отмечалось, могут быть любые действия или бездействия должностных лиц государственных или муниципальных органов, администрации организаций, которые можно расценить как незаконные. Гражданин не ограничен в своем праве свободно подать жалобу по любому значимому для него поводу.
Предметом жалобы могут быть не только незаконные, но и нецелесообразные, антисоциальные действия должностных лиц, ущемляющие интересы не только заинтересованной стороны, но и иных лиц, также они могут обжаловать индивидуальные административные акты, незаконные с их точки зрения нормативные акты.
В соответствии с действующим законодательством гражданин, объединение граждан или юридическое лицо могут подавать жалобы лично или через законных представителей, используя Интернет или средства массовой информации, иные средства связи. Жалобы могут быть письменными и устными.
Заинтересованные лица могут подавать жалобу несколько раз в один или разные государственные или муниципальные органы и др. Однако следует знать, что в ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определено — «В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается, и если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение. В случае, если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. Закон предусматривает и другие основания оставления без ответа жалобы граждан, иных лиц, если они содержат оскорбительные выражения, угрозы и т.п.
Специальные жалобы имеют свои особенности: наличие специальных норм; специальные основания для обжалования (например, приказ руководителя); специальные сроки подачи жалобы и т.д.
В случаях установленных законом, например, Федеральными законами от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. 30 декабря 2008 г.) «О государственной гражданской службе», Налоговым кодексом и др. правовыми актами подача и рассмотрение специальных административных жалоб является обязательным условием для последующей подачи такой же жалобы в суд, если гражданин не согласен с решением по административной жалобе[172].
Важная роль в защите прав граждан отводится Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, который рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
Необходимо отметить, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Жалоба должна быть подана Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.
Немаловажное значение, как в административном процессе, так и административном производстве по жалобе имеет основание и порядок рассмотрения административных споров. Они как уже ранее говорилось, как правило, проходят в рамках гражданского или арбитражного судопроизводства, реже, в общем — в соответствии с Федеральным закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Для того чтобы уяснить правовую природу административных споров необходимо вначале уточнить его понятие и содержание. Как справедливо утверждает А.Б. Зеленцов «Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры»[173]. Аналогичной точки зрения придерживается и Ю.М. Козлов, который полагал, что «Административно-правовой спор, как предмет юрисдикционного производства, есть спор о праве административном, возникающий между участниками управленческих отношений в связи со сложившимся у одной стороны этих отношений представлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются либо ущемляются действиями другой стороны»[174]. Как правило, споры такого рода возникают по инициативе управляемой стороны (например, при обжаловании неправомерных управленческих действий или решений). Они могут также возникнуть по инициативе субъекта управления (например, при возбуждении дела об административном правонарушении), а также по желанию правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий государственных или муниципальных органов, их должностных лиц). Одной из сторон административно-правового спора всегда является тот или иной орган исполнительной или муниципальной власти (должностное лицо), чьи действия или решения служат предметом конкретного спора.
По мнению профессора А.Б. Зеленцов можно выделить наиболее важные признаки административно-правового спора.
1. В качестве субъектов административного спора выступают частные лица и органы (должностные лица) публичной администрации, правовое положение которых в спорном административно-правовом отношении, не говоря уже об охранительном правоотношении, в котором спор осуществляется, характеризуются формально-юридическим равенством, т.е. равенством перед законом и судом.
Сторонами административного (управленческого) спора могут также выступать исключительно органы публичной администрации в случае возникновения между ними разногласий по вопросам компетенции.
2. Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административного права, которые свидетельствуют о расхождении, несходстве их правовых позиций по связывающему их спорному административному правоотношению. Разногласия выражаются в форме юридически значимых требований и возражений и, становясь предметом юрисдикционного разбирательства, подлежат разрешению путем принятия соответствующего юрисдикционного акта.
3. Различные правовые позиции сторон в охранительном правоотношении административного спора являют собой форму (способ) выражения их разногласий. Правовая позиция есть ничто иное, как определенная оценка субъектом правоотношения действий противоположной стороны и своих собственных - в контексте определенного понимания смысла и содержания регулирующих это правоотношение норм.
Существенное значение для характеристики административного спора имеют не просто разногласия сторон, а разногласия, связанные с применением, нарушением, различным толкованием норм публичного права, с осуществлением определяемых ими субъективных прав и обязанностей. Административные споры - это разногласия о субъективных публичных правах и обязанностях, которые принадлежат их сторонам как участникам административно-правовых отношений, возникающих на основе норм административного (публичного) права.
4. Предметом разногласий в административно-правовом споре являются, прежде всего, публичные права и обязанности участников спорного административно-правового отношения. Заявляя о нарушении права в регулятивном административном правоотношении, частное лицо соотносит действия (решения) противоположной стороны с законом и, исходя из него, утверждает об их незаконности и нарушении ими субъективного нрава. Таким образом разногласия об административных правах и обязанностях в административном правоотношении - это одновременно разногласия по поводу законности административных действий и решений. Административный спор имеет место во всех случаях, когда дело касается правомерности актов администрации, а именно: предоставления, признания, лишения или осуществления какого-либо права частного лица, наложения на него какой-либо обязанности, привлечения его к какой-либо юридической ответственности.
5. Административно-правовой спор может иметь своим предметом одновременно и субъективные права (обязанности) и законность административных актов или только вопрос о законности административных актов.При рассмотрении этих споров бремя доказывания, в соответствии со ст. 6 Закона от 27 апреля 1993 г., распределяется следующим образом: заявитель (физическое или юридическое лицо), считающий действия или решения государственных либо иных органов незаконными, освобождается от обязанности доказывать их незаконность, но обязан доказать нарушения своих прав и свобод; орган - автор акта как ответчик по делу обязан документально доказать законность оспариваемых действий или решений.
6. Существенным признаком административно-правового спора является наличие определенной правовой процедуры его заявления и разрешения. Вне такой процедуры административный спор, возникающий между субъектами административного правоотношения даже по юридически значимому предмету и основанию, не может рассматриваться как имеющий правовую форму, а, значит, и как правовой спор. В качестве основных форм реализации административно-правового спора выступают судебная, квазисудебная и административная процедуры[175].
Таким образом, при определении административно-правового спора необходимо учитывать двойственность егопредмета, проявляющуюся в том, что он выступает как разногласия о субъективных публичных правах и/или законности административных актов. Основные черты, характеризующие его специфику, выражаются в том, что он: а) возникает в связи с деятельностью субъектов публичной власти, использующих исполнительно-распорядительные полномочия для реализации возложенных на них управленческих функций; б) возникает в рамках административных и иных публично-правовых отношений в связи с принятием административного акта, определяющего права, обязанности либо ответственность частных лиц в сфере публичного управления; в) имеет своим основанием правовые последствия, вытекающие из применения, реализации либо нарушения административно-правовых и иных публично-правовых норм; г) имеет в качестве внешней формы определенную законом процедуру его заявления и разрешения.