Статья 72 (п. «к») Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов называет административное и административно-процессуальное законодательство, что позволило ученым-административистам утверждать о том, что административно-процессуальное право получило конституционную «прописку»[26].
Однако словосочетание «административно-процессуальное право» в административно-правовой литературе трактуется по-разному. Обусловлено это отсутствием единого подхода, прежде всего, к понятию и структуре административного процесса, урегулированного административно-процессуальными нормами.
Сторонники юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса рассматривают нормы, регламентирующие административно процессуальную деятельность, в качестве института административного права.
Среди сторонников управленческого подхода к пониманию административного процесса можно встретить три варианта трактовки термина «административно-процессуальное право». Отдельные ученые утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права[27] либо признают наличие оснований для такого подхода[28], другие считают - что это подотрасль административного права[29], третьи (их большинство) полагают, что административно-процессуальное право — всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права[30].
Так, по мнению Д.Н. Бахраха административно-процессуальное право «это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно-процессуального права»[31]. По мнению ученого сейчас административно-процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть.
Надо признать, что в учебной литературе в большинстве случаев термин «административно-процессуальной право» используется авторами либо как синоним словосочетания «административно-процессуальное законодательство», либо как собирательный термин для характеристики административно-процессуальных норм.
При этом обращается внимание на следующие особенности административно-процессуального права:
1) процессуальные нормы не систематизированы в рамках административно-правовой отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов;
2) процессуальные нормы вторичны, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право — это обеспечивающая подсистема отрасли;
3) разнообразие источников административно-процессуального права. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Российской Федерации и других источниках
4) оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего, оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право[32].
Приведенные особенности, на наш взгляд, в большей степени относятся к характеристике административно-процессуальных норм, а не административно-процессуального права. Представляется, что понятие «административно-процессуальное право» производно от понятия «административный процесс», а не от понятия административно-процессуальные нормы, которые регламентируют как процессуальные, так и внепроцессуальные виды административных процедур.
Мнение о целесообразности выделения административно процессуальных норм в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы впервые было высказано и В.Д.Сорокиным[33] и получило в его трудах обстоятельное научное обоснование, суть которого в следующем.
Как известно все отрасли права подразделяются на материальные, процессуальные и комплексные. По мнению В.Д.Сорокина, признаками процессуальной отрасли российского права являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака:
а) наличие своего предмета регулирования (т. е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде);
б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом (т. е. наличие определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты);
в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня. Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли — гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.
Перечисленные три системных признака, рассматриваются ученым как совокупный критерий выделения процессуальной отрасли права.
Другие группы процессуальных норм, которые, не обладают перечисленными системными признаками, действуют в границах соответствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребности» которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями.
Как видим, в предложенной В.Д.Сорокиным конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, по его мнению, метод правового регулирования обусловлен единым предметом правового регулирования, следовательно, «принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как социального регулятора отношений социально-правовой среды и, следовательно, не может принадлежать каждой отрасли. Потребности отдельно взятой отрасли метод правового регулирования обслуживает в составе трех существующих типов правового регулирования (гражданско-правового, в котором доминирует дозволение; административно-правового, в котором доминирует предписание; уголовно-правового, в котором доминирует запрет) [34].
Авторский коллектив данного курса лекций поддерживает мнение В.Д.Сорокина о том, что «административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами»[35].
Причём административно процессуальное право, как самостоятельная отрасль права, включает в себя только те процессуальные нормы, которые регулируют административные производства, входящие в структуру административного процесса. Все иные административно-процессуальные нормы являются составной частью соответствующих отдельных административно-правовых институтов.