Российская земельная реформа, обусловленная необходимостью отказа от господствующих в советскую эпоху методов голого администрирования в области управления экономикой, в том числе и в области регулирования земельных отношений, преобразила содержание всей системы земельных отношений. С изменением содержания общественных отношений по поводу земли происходят изменения в предмете и задачах земельного права. В условиях земельной реформы и совершенствования управления экономикой гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли, расширяются права собственников земли и землепользователей, в том числе арендаторов, становится более эффективной организация использования земли и землеустройства. Земельные участки признаются недвижимым имуществом, а земельные отношения, возникающие в связи с использованием и охраной земель, — имущественными отношениями, т. е. во многом родственными имущественным гражданским отношениям. Поэтому при регулировании земельных отношений допускается применение норм гражданского права, однако с учетом особенностей земельного и иного природоресурсного законодательства. Административно-правовые нормы если и применяются при регулировании земельных отношений, то ограничиваются сферой государственного управления в этой области, поскольку земельная реформа осуществляется в России по инициативе государства и под его руководством, но на демократической основе, закрепленной в Конституции Российской Федерации. Понятие предметаВзаимосвязь земельного с гражданским и ад-земельного праваминистративным правом вызвана сходством
предмета правового регулирования данных
отраслей права. Как известно, предметом гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения, а предметом административного права — управленческие отношения. Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отношений. Названные три вида общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует и не замечать их известной близости. Особенность предмета земельного права состоит в том, что, с одной стороны, земельные имущественные отношения могут в определенной части регулироваться нормами гражданского и земельного законода-Т1мп.ства; с другой стороны, когда земля выступает как объект властных полномочий, для регулирования земельных отношений применя-
| Разграничение норм земельного, гражданского и иных отраслей права |
Вопрос о разграничении сферы действия норм гражданского, земельного, административного права при регулировании земельных отношений возникает потому, что не ко всем, хотя и схожим по своей природе, земельным отношениям допустимо применение норм иных отраслей права. Известно, что применение норм гражданского права значительно расширяется. Но при этом необходимо учитывать, как уже было сказано, особенности земельных отношений.
Так, правила о купле-продаже земли допускают применение норм гражданского законодательства при совершении этих сделок между собственником земельного участка и его новым приобретателем, при проведении конкурсов и аукционов по продаже земли. Но существуют и запреты, установленные земельным законодательством. Не подлежат продаже в частную собственность земельные участки, имеющие важное природоохранное назначение. При продаже земельного участка нельзя без разрешения государственных органов, указанных в земельном законе, изменять целевое назначение земли, определенное до ее продажи. Земельное законодательство устанавливает и другие ограничительные условия, соблюдение которых требуется при привлечении к регулированию земельных отношений норм гражданского законодательства. Если таких ограничений земельный закон не предусматривает, то обычно иошожно применение норм гражданского законодательства к родст-ненным земельным отношениям.
Иногда в самом земельном законодательстве делается отсылка к гражданскому законодательству. Но для применения норм гражданского законодательства к сфере земельных отношений не всегда требуется обязательное указание об этом в законе. Применение их бывает не только желательно, но и необходимо, если существует пробел в земельном праве, а определенные земельные отношения в силу их имущественного содержания и однородности с гражданскими отношениями могут быть урегулированы именно нормами гражданского права.
Безусловно, нормы гражданского законодательства неприменимы и случаях, когда земельные отношения, хотя бы и родственные по своему характеру с гражданскими, урегулированы непосредственно и доста-|«>чпо определенно нормами земельного законодательства. Так, земельный закон устанавливает порядок платного и бесплатного предоставления земельных участков, указывает, кому они предоставляются и в каких |м (мерах. Эти вопросы решены в Земельном кодексе РФ, и необходимо-||ц прибегать к помощи гражданского законодательства здесь нет п быть не может. Другое дело, например, отношения, связанные с возмещением убытков пользователям земли, при определении которых все-|д;| применяются исходные положения Гражданского кодекса о полном помещении вреда и о возможности неполного возмещения лишь в случаях, специально оговоренных в законе.
Таким образом, земельные отношения являются сложными отношениями, поскольку они могут регулироваться как нормами земель-
ного, так и нормами гражданского законодательства. И это вполне оправданно, так как земельное право — это комплексная отрасль права. Что касается четкого разграничения сферы действия норм гражданского и норм земельного законодательства, то оно может идти по линии как предмета, так и метода регулирования общественных отношений. По предмету — когда решается вопрос о возможности или невозможности применения норм Гражданского кодекса к однородным с гражданскими земельным отношениям; по методу — когда земельные отношения регулируются в административно-правовом порядке и к ним невозможно применение норм гражданского законодательства.
НормыТеперь несколько слов о применении норм
административногоадминистративного и норм земельного права
правак отношениям, связанным с использованием
земли. Нормы административного права, точнее его методы, применяются к тем земельным отношениям, участники которых находятся в положении власти и подчинения. Это происходит, например, в случае самовольного захвата земли, когда компетентный орган государственной власти, опираясь на закон, решает вопрос об изъятии, в порядке наказания (без возмещения правонарушителю убытков), земельного участка. Следовательно, государственный орган принимает управленческое решение, т. е. административно-правовой акт, на основании которого прекращается право пользования землей. Данное решение является обязательным для органов землеустроительной службы, которые выясняют границы участка в натуре (на местности) и передают его другому (законному) пользователю (собственнику) земли. Оно является обязательным и для бывшего пользователя земельного участка, так как последний не вправе игнорировать требования, содержащиеся в документе государственного органа. Но коль скоро пользователь (собственник) земельного участка стал его законным владельцем, получив свой участок в натуре, он начинает самостоятельно хозяйствовать на земле, никто не вправе вмешиваться в эту его деятельность. Внутрихозяйственное использование земельного участка регулируется нормами земельного законодательства. Нормы природо-Связь земельного права, регулирующего отно-ресурсного правашения по поводу использования земли, с водным, лесным, горным правом обусловлена тем,
что земля — важнейшая часть всей биосферы, вместилище всех других связанных с нею природных объектов: лесов, вод, животного и растительного мира, полезных ископаемых и иных ценностей недр земли. Без использования земли практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или в последующем будет наносить вред всей окружающей природной среде, приводить не только к разрушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условии использования других природных ресурсов (загрязнение вод продуктами эрозии почв, потеря запасов воды при орошаемом земледелии, ис-тощительные рубки, а также сокращение площади лесов при неоправданном изъятии земель гослесфонда, загрязнение и сокращение территорий, служащих средой обитания животного мира, и т. д.). Поэтому нормы зако-
нодательства о рациональном и комплексном использованииземель повышают эффективность норм иных природоресурсных отраслей законодательства: водного, лесного, горного и др.
Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных объектов, охране окружающей среды, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.
К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
НормыИз сказанного нетрудно усмотреть также не-
экологическогоразрывную связь земельного права с охраной
праваприроды. Земельно-правовые нормы приво-
дятся в соответствие с экологическими требованиями, поэтому происходит экологизация норм права. Это проявляется по многим направлениям: при регулировании планирования и прогнозирования использования земельного фонда; при землеустройстве; предоставлении и изъятии земель; при наложении взысканий за нарушения земельного законодательства; в ходе государственного контроля за правильным использованием и охраной земель и т. д. Тем самым земельно-правовое регулирование приобретает экологическую направленность.
Экологизация отрасли земельного права — это лишь одна сторона решения проблемы охраны природы и комплексного природопользования. Всеобщие экологические связи в природе приводят к тому, что хозяйственная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды. Поэтому стоит задача обеспечения охраны природы в процессе хозяйственной эксплуатации отдельных ее составных частей: земель, вод, лесов, недр. Ведь природу нельзя закрыть «на замок», ее ресурсы служат материальной основой развития общественного производства. В процессе хозяйственной эксплуатации природных объектов возникает необходимость охраны не только каждого отдельного природного ресурса, но и природной экосистемы в целом, экологических связей в природе. Эти задачи решает экологическое право'.
1 Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Норма, 1999. С. 8—12; Крассов О. Н. Земельное право. М.: Юристь, 2001. С. 10—30.