Существует широко распространенное мнение о том, что жить в крупных городах — промышленных центрах становится все труднее для здоровья людей из-за неблагоприятной экологической обстановки. Такая ситуация сложилась не сразу. У каждого города своя история, свои перспективы развития. Чтобы понять проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня современного города, во-первых, необходимо иметь четкое представление о градообразующих факторах этого уникального административно-территориального образования, возможностях влияния средствами права на состояние окружающей природной среды. Во-вторых, надо учитывать исторический аспект: какое законодательство мы получили в наследство от прежнего времени, что в нем плохого и что хорошего, могущего служить решению сегодняшних городских проблем.
Долгое время господствовал остаточный принцип решения социальных, в том числе экологических, проблем градостроительства, т. е. 298
развитие города предопределялось ведомственными интересами тех или иных отраслей промышленности. Государственное планирование капитальных вложений, строительство предприятий, создание инфраструктуры, решение социально-культурных проблем всецело зависели от запросов соответствующих отраслей промышленности, интересы которых признавались приоритетными. Местные органы власти, хотя формально и признавались «хозяевами» своей территории, не имели решающего слова при отраслевом планировании. Они узнавали об утвержденных проектах строительства новых предприятий или расширении, реконструкции действующих постфактум, когда судьба региона была уже решена. Создавались города химиков, нефтяников, металлургов, текстильщиков.
Таким образом, преобладающим градостроительным фактором были объекты промышленности, транспорта, коммуникаций, жилищного и строительно-культурного фонда. На сохранение благоприятного состояния природы или оздоровление экологической обстановки города средств не хватало, а те, которые выделялись, не использовались надлежащим образом. Такой важный градообразующий фактор, как «земельная территория», и ее экологическая составляющая слабо учитывались при градостроительном планировании и проектировании.
Статья 85 Земельного кодекса РФ устанавливает специальное зонирование территории города и других поселений в целях охраны природы. Экологические требования Кодекса с помощью соответствующего зонирования учитываются при планировании и проектировании градостроительной деятельности.
| Экологические требования Градостроительного кодекса РФ |
Эти же задачи решает и Градостроительный кодекс РФ. Кодекс в ст. 37 предписывает, чтобы зонирование территорий содействовало обеспечению благоприятной среды жизнедеятельности, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей природной среды; охраны и использования особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, территорий историко-культурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.
В целях охраны окружающей природной среды устанавливаются ограничения градостроительной деятельности в следующих зонах, названных в ст. 37 Градостроительного кодекса РФ:
зонах охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зонах;
зонах особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
санитарных, защитных и санитарно-защитных зонах; водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах; зонах санитарной охраны источников водоснабжения; зонах залегания полезных ископаемых;
территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
зонах чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;
зонах с экстремальными природно-климатическими условиями;
иных зонах, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.
Данные о видах использования территорий установленных зон и об ограничениях на их использование включаются в правила застройки (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ).
| Экологические требования Федерального закона «Об охране окружающей среды» |
Статья 34 данного Закона устанавливает требование о том, чтобы размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или
косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществлялись в соответствии с требованиями охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться конкретные мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.
Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.
В соответствии со ст. 35 при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демофафических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
Выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением требований законодательства при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
В случаях, если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение при-
нимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях.
При проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов, как указано в ст. 36 Закона, должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.
Запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
Проекты, по которым не имеются положительные заключения государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается.
Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов в соответствии со ст. 37 Закона должно осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил.
Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды.
При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В целях ослабления экологической нагрузки на природную среду в городах проводятся мероприятия по перебазировке объектов промышленности — загрязнителей за пределы поселения. Статья 39 Закона устанавливает требование о том, чтобы вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществлялся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации. При этом должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды. Перепрофилирование функций зданий,
строений, сооружений и иных объектов должно осуществляться по согласованию с органами исполнительной власти, исполняющими функции государственного управления в области охраны окружающей среды.
Отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.
Запрещаются:
сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;
размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;
захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;
ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания (ст. 51 Закона).
Отношения в области обращения с отходами производства и потребления, а также опасными отходами и радиоактивными отходами регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации (см. об этом главу об охране земель).
Сокращение в городах площади зеленых насаждений, скверов и других зеленых площадей вызывает тревогу общественности. Закон РФ «Об охране окружающей среды» впервые в российском законодательстве формулирует понятие «зеленый фонд» городских и сельских поселений, подлежащих особой охране (ст. 61).
Зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кус-тарниковой и травянистой растительностью территорий, в границах этих поселений.
Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений должна предусматривать систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.
На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.
§ 5. ПРАВО ГРАЖДАН НА ЗЕМЛЮ ДЛЯ ЖИЛИЩНОГО,