Принципы отрасли права — это основополагающие начала, которыми руководствуются участники правоотношений. Особенностью принципов земельного права является их фиксация в отраслевом земельном законе — Земельном кодексе Российской Федерации.
Статья 1 Земельного кодекса РФ формулирует следующие основные принципы.
1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
Конституция Российской Федерации (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.
Предусматривая общие для всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований (подп. 3 п. 1 ст. 40), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде (ч. 1 ст. 42), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта (ч. 4 ст. 42).
Если данный принцип устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса, о недвижимом имуществе могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу.
То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.
2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окру
жающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лес
ном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого
имущества.
Подпункт 2 статьи, провозглашая как принцип земельного законодательства приоритет охраны земли, имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях Земельного кодекса.
3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно кото
рому при осуществлении деятельности по использованию и охране зе
мель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие
виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение
жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие
на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.
Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.
4. Участие граждан и общественных организаций (объединений)
в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которо
му граждане Российской Федерации, общественные организации
(объединения) имеют право принимать участие в подготовке реше
ний, реализация которых может оказать воздействие на состояние зе
мель при их использовании и охране, а органы государственной вла
сти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной
и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия
в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Земельный кодекс предоставляет право гражданам и общественным организациям (объединениям) принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие. Этот прин-
цип, по сути, воспроизводит положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1, который определяет права общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления и способы их реализации (ст. 17 и 27).
5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных
с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земель
ными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за ис
ключением случаев, установленных федеральными законами.
В подп. 5 провозглашено общеизвестное положение гражданского права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т. д.), является его принадлежностью. Однако ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противоположную ситуацию, когда приобретение здания или сооружения влечет за собой право на соответствующий земельный участок,
6. Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо
охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель
сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых ле
сами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий
и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других
особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для
иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установлен
ном федеральными законами. Установление данного принципа не
должно толковаться как отрицание или умаление значения земель
других категорий.
Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31, 32, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»2.
7. Платность использования земли, согласно которому любое ис
пользование земли осуществляется за плату, за исключением случаев,
установленных федеральными законами и законами субъектов Рос
сийской Федерации.
Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием «Платность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату за землю. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный государственный орган, и то лишь на основании закона. Арендная плата — предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены Налоговым кодексом РФ.
1 СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.
2 Там же. Ст. 1024.
8. Деление земель по целевому назначению на категории, соглас
но которому правовой режим земель определяется исходя из их при
надлежности к той или иной категории и разрешенного использова
ния в соответствии с зонированием территорий и требованиями зако
нодательства.
Принадлежность земель к той или иной категории (их по Земельному кодексу семь — ст. 7) предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 ЗК РФ, но никак не самими пользователями земли.
9. Разграничение государственной собственности на землю на
собственность Российской Федерации, собственность субъектов Рос
сийской Федерации и собственность муниципальных образований, со
гласно которому правовые основы и порядок такого разграничения
устанавливаются федеральными законами.
Разграничение государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — необходимое условие земельного строя стра-ны.
10. Дифференцированный подход к установлению правового ре-
жима земель, в соответствии с которым при определении их правово
го режима должны учитываться природные, социальные, экономиче-
ские и иные факторы.
Без учета природных, социальных, экономических и иных факто-ров, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, неопределенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.
11. Сочетание интересов общества и законных интересов граж
дан, согласно которому регулирование использования и охраны зе
мель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении га
рантий каждого гражданина на свободное владение, пользование
и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.
Статья 36 (ч. 2) Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах ст. 36 вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан: при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой — гарантируется за-
щита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного земельного участка взамен изъятого (ст. 60—63).
И наконец, устанавливается принцип разграничения действия норм гражданского и норм земельного законодательства при регулировании земельных отношений. Суть этого разграничения состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство устанавливает специальные нормы регулирования земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в Земельном кодексе или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может применяться.
Таковы основные принципы земельного права, названные в ст. 1 Земельного кодекса, и их авторское (доктринальное) толкование. Но перечень этих принципов не является исчерпывающим, как отмечено в п. 2 ст. 1. Сравнительный анализ содержания других статей Земельного кодекса позволяет сформулировать ряд принципов земельного права, так или иначе нашедших также отражение в других актах земельного законодательства и в юридической литературе по этому вопросу1.
Так, независимо от своих прав на землю в качестве собственника, государство как суверен проводит и ряд принципов земельной политики, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель. К этим принципам относятся:
1) принятие на государственный счет и осуществление работ по
изучению и картографированию земель, их госрегистрации, земле-
и лесоустройству;
2) ведение государственного земельного кадастра;
3) создание служб со специальными функциями по оперативному
управлению в области рационального использования и охраны земель
(почв) и надзору за всеми пользователями земли;
4) плановость в использовании земель. Этот принцип выражается
в мероприятиях троякого назначения:
а) изучение «спроса» на землю и ее распределение между претен
дентами;
б) резервирование земель для государственных и муниципальных
нужд будущих пользователей — с ограничением права застройки или
иных трансформаций земель, налагаемым на наличных пользователей.
Такое резервирование закрепляется в специальных документах типа
генерального плана города (поселка), проекта (схемы) планировки
и застройки населенного пункта и др. Резервирование позволяет избе
жать излишних потерь, неизбежных в случае земельных перепланиро
вок;
1 Земельное право /под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 8, 9.
в) обеспечение комплексного использования полезных свойств земли. Например, сельское и лесное хозяйство ведутся так, чтобы причинять наименьший ущерб животному миру. Все виды хозяйственной деятельности на земле должны регулироваться так, чтобы свести к минимуму загрязнение поверхностных и подземных вод, обеспечить возможность для законопослушных граждан использовать незастроенные земли в качестве рекреационных территорий.
Все эти направления государственной земельной политики находят свое закрепление в законодательстве, в земельном праве в первую очередь, что имеет важное практическое значение.