Если среди источников земельного права на первом месте нахо
дится нормативный правовой акт, то среди различных видов норма
тивных правовых актов закон в России стоит на первом месте и зани
мает особое положение, обладая высшей силой. Почему?
Характерные чертыЗакон — это нормативный акт, принимаемый
и признакив особом порядке и направленный на регу-
федерального лирование наиболее важных общественных,
законанапример или прежде всего земельных, отно-
шений. Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы — общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения.
Если в правовом акте нет норм — общих правил поведения, то этот правовой акт не может считаться законом. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты — как нормативные, так и индивидуальные, — поэтому все остальные акты и называются подзаконными.
Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием — референдумом в особом порядке (последнее десятилетие законы стали приниматься и в некоторых городах представительными органами местного самоуправления).
Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, — парламент России. Парламент, как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государствами.
В российском парламенте Регламентом Государственной Думы предусматриваются три чтения-обсуждения законопроектов, при каждом из которых проводится голосование депутатов. Другая палата — Совет Федерации либо одобряет, либо отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Такая многоступенчатая процедура принятия закона предполагает оттачивание проектов, профессиональное и квалифицированное их рассмотрение как важнейшего источника права.
Принятый таким образом федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации, который в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует закон либо отклоняет его. Подписание Президентом закона означает не только его признание законности процедуры принятия и согласие с содержанием закона, но и поручение главы государства как гаранта Конституции всем ветвям и органам власти неуклонно и последовательно следовать его требованиям, обеспечивать его повсеместное исполнение.
Так случилось с проектом Земельного кодекса РФ: в 1996 г. его не одобрил Совет Федерации и после длительной скрупулезной работы согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации Земельный кодекс был в мае 1997 г. одобрен обеими палатами Федерального Собрания.
Однако тогда Президент РФ не подписал этот вариант Земельного кодекса, находя его не полностью соответствующим Конституции и проводимым экономическим и политическим реформам. Земельный кодекс РФ был принят Федеральным Собранием лишь в 2001 г. и подписан Президентом РФ 25 октября 2001 г.
Таким образом, процедура подготовки, обсуждения, принятия и подписания федеральных законов является отличительной чертой создания этого высшего в условиях России источника права и должна служить гарантией предупреждения, исключения непродуманных, волюнтаристских решений на законодательном уровне. Основной закон— Среди всех законов есть основной — Консти-
Конституциятуция России, предусматривающая основы
России конституционного строя, права и свободы че-
ловека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов
местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе для земельного.
При этом «земельные» нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы: первая — непосредственно посвященные земельным отношениям и вторая — опосредованно участвующая в регулировании земельных отношений. Аналогично строятся и конституции, уставы субъектов Российской Федерации.
К первой группе относятся:
ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;
ст. Зб — о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;
ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду;
ст. 58 — об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;
ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности.
Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции:
ст. 2, 17 и 18 — о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которых является обязанностью государства и всех его органов;
ст. 1, 7 -- о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства;
ст. 8 — о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности;
ст. 19 — о равенстве всех перед законом и судом;
ст. 25, 40 — о праве на жилище и его неприкосновенности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;
ст. 45, 46, 47 и 48 — о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты;
ст. 57 — об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы и многие другие (подробное содержание статей здесь не приводится, так как излагается и комментируется в других главах учебника; кроме того, студенты и иные граждане должны иметь Конституцию России в качестве настольной книги и знать ее содержание по первоисточнику).
Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Согласно ст. 15 Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые
нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для всех источников права, прежде всего для законов, но еще важнее — для подзаконных актов.
| Федеральные законы как источники земельного права |
Среди относящихся к земельному праву законов России можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (2006 г.), Лесной (2006 г.), Градостроительный (2004 г.) кодексы, Федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о земельном кадастре (2000 г.).
Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне. Как предусматривается в ст. 2 Земельного кодекса РФ, нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Но эти законы — не единственная часть законов как источников земельного права.
Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:
1) законы природоресурсного блока, которые, как и земельные,
регулируют отношения по поводу использования и охраны иных при
родных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отноше
ния; это Федеральные законы «О недрах» 1992 г., «О животном мире»
1995 г., «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают
входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;
2) законы иных, как бы далеких от земельного отраслей права
(в дальнейшем можно будет убедиться, что они не настолько далеки
от земельных отношений и интересов, как это кажется на первый
взгляд).
| Разграничение земельного и иных отраслей права |
В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природо-ресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов.
Отношения по поводу прудов и обводненных карьеров регулируются водным законодательством в той мере, в какой данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством. В ВК РФ предусматривается, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным
водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд1.
Еще более детально увязываются с земельными отношениями лесные отношения. В Лесном кодексе РФ предусматриваются земли лесного фонда, право собственности граждан и юридических лиц на дре-весно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, определение границ земель, занятых лесами различных групп лесов, порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда, леса, расположенные на землях обороны и на землях городских поселений, особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда.
Таким образом, регулирование лесных отношений тесно переплетается с регулированием землепользования, и нормы земельного права содержатся в законах, составляющих природрресурсное законодательство.
Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ: в них содержится немало предписаний, относящихся к земельным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.
К законам, регулирующим земельные отношения, относятся и законы субъектов Федерации, их становится все больше.