У радянський період предмет адміністративного права подають як відносини сфери державного управління або виконавчо-розпорядчої діяльності. Такий підхід, з деякими інтерпретаціями, зберігається до 90-х років минулого століття. У всякому разі, Ю.М. Козлов в 1995 році його предметом визначає відносини, які виникають, змінюються і припиняються в сфері державного управління . Під впливом такого розуміння предмета адміністративного права починає формуватися українська концепція цієї юридичної галузі.
На першому етапі знання про предмет в українському адміністративному праві базується на традиціях радянської правової школи. Відповідно до них, зміст предмету адміністративного права складають однорідні відносини державно-управлінської спрямованості.
У зазначеному аспекті найбільш характерною можна вважати позицію Л.В. Коваля. Він свого часу писав, що предметом адміністративного права є суспільні відносини, які виникають при здійснені державного управління .
Так, у підручнику за редакцією О.М. Бандурки він подається, як правові відносини, що складаються здебільшого у державному управлінні .
У підручнику за редакцією Ю.П. Битяка до предмета адміністративного права включені відносини: а) пов’язані з діяльністю органів виконавчої влади, б) внутрішньоорганізаційною діяльністю державних органів, підприємств, установ, організацій, в) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування, г) здійсненням недержавними суб’єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади, д) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства .
Таким чином, на другому етапі розвитку знань про предмет адміністративного права стає зрозумілим наступне:
по-перше, до предмета адміністративного права входять не лише відносини державного управління, а і інші управлінські відносини. Їх сукупність утворює відносини публічного управління;
по-друге, крім управлінських до нього входять відносини, які виникають при здійсненні правосуддя у формі адміністративного судочинства. Це відносини відповідальності суб’єктів владних повноважень за неправомірні діяння;
по-третє, до нього входять відносини відповідальності за порушення встановлених правил— відносини адміністративної відповідальності;
по-четверте, до предмета адміністративного права входять відносини, які виникають за ініціативою суб’єктів що не мають владних повноважень при їх звернені до органів публічної адміністрації (відносини реординації). У подальшому вони отримують назву “сервісних” відносин, відносин публічних або адміністративних послуг .
Третій етап встановлення предмета адміністративного права — це узагальнення і систематизація теоретичних і емпіричних даних, застосування системного підходу, як методу дослідження накопиченого матеріалу.
Центральним питанням на цьому етапі стало з’ясування наявності або відсутності у сукупності структурних компонентів предмета адміністративного права інтегративних якостей.
Сукупність відносин, які у оновленому вимірі регулюються адміністративним правом, перетворюють у систему, а значить і у предмет галузі, інші чинники. Це категорії “публічна адміністрація”, “публічне адміністрування”, “відносини адміністративних зобов’язань”.
Публічна адміністрація, як правова категорія, має два виміру: функціональний і організацій-но-структурний. При функціональному підході — це діяльність відповідних структурних утворень по виконанню функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу.
При організаційно-структурному підході публічна адміністрація — це сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади. В українському праві публічною владою визнається: а) влада народу, як безпосереднє народовладдя; б) державна влада — законодавча, виконавча, судова; в) місцеве самоврядування . З наведеного випливає, що публічну владу в Україні здійснюють такі органи:
По-перше, Верховна Рада України (парламент), Президент України (як владний інститут), місцеві ради. Вони реалізують владу народу, що знаходить вираз у виборчих процесах;
По-друге, усі органи і установи, що реалізують державну владу. Наприклад, органи виконавчої влади, суди та інші;
По-третє, усі органи і установи, що реалізують місцеве самоврядування. Наприклад, виконавчі комітети місцевих рад, громадські об’єднання, органи самоорганізації населення тощо.
Таким чином, публічна адміністрація — це система організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах.
Все це зумовлює необхідність розглядати теорію публічної адміністрації як методологічну основу адміністративного права і використовувати її поняття як базове у формуванні адміністративно-правових відносин.
Наступним системоутворюючим для предмета адміністративного права чинником є категорія “відносини адміністративних зобов’язань”. Сутність цих відносин обумовлена змістом норм Конституції України щодо відповідальності держави перед людиною, визнання головним обов’язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини, верховенства права, обмеження повноважень і дій публічної адміністрації Конституцією та законами України.
Саме вони — відносини щодо виконання адміністративних зобов’язань публічної адміністрації перед суспільством — є предметом адміністративно-правового регулювання, або предметом адміністративного права.
Цією категорією — відносинами адміністративних зобов’язань — об’єднуються чотири типа відносин, кожен з яких є складовою частиною предмета адміністративного права. Це відносини:
а) публічного управління;
б) відносини адміністративних послуг;
в) відносини відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність;
г) відносини відповідальності суб’єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил.