Встановлення норм права (видання нормативно-правових актів, адміністративна правотворчість). Ця форма пов'язана зі створенням правових норм, розробкою, обговоренням і прийняттям правових актів. У рамках правотворчої форми публічного адміністрування реалізується функція адміністративного правотворчості. Дана форма діяльності публічної адміністрації відрізняється достатньою складністю, оскільки вимагає тривалої процедури: розробки проекту адміністративного акту, обговорення, прийняття, опублікування та державної реєстрації. Вона характеризується також наявністю в системі публічного управління безлічі правотворчих процедур, які використовуються самими органами для адміністративної правотворчості, конкретизують і уточнюють завдання і функції публічного адміністрування, встановлені у законах. При цьому правотворча діяльність публічної адміністрації завжди повинна бути заснованої на положеннях законів та інших нормативних правових актів вищої юридичної сили
Соціальним призначення видання правових актів є встановлення еталонів і стандартів поведінки, що відповідають публічним інтересам. Це особливий різновид діяльності, якій властиві такі ознаки:
- вона здійснюється уповноваженими суб’єктами публічної адміністрації в процесі нормотворення; її результатом є прийняття нормативно-правового акта;
- має організуючий характер та мету;
- охороняється та гарантується державою.
При цьому видання нормативних актів публічного адміністрування може мати основний та похідний характер. Основний характер проявляється у виданні правових актів вищого рівня (наприклад, законів), що визначають основні положення та загальні засади діяльності публічної адміністрації по виконанню адміністративних зобов’язань. Похідний – проявляється в тому, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, інших нормативних актах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм.
2. Застосування норм права (видання ненормативних (індивідуальних) актів, видання актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) – основна форма публічного адміністрування. Правозастосовча форма діяльності публічної адміністрації пов'язана з виконанням законодавчих та інших нормативних правових актів з метою застосування норми права до конкретних життєвих обставин, тобто в рамках цієї форми відбувається розгляд і вирішення індивідуальних справ.
Ця форма діяльності включає:
- встановлення фактичних обставин справи;
- пошук спеціальної правової норми для застосування в конкретній ситуації і конкретному випадку, виявлення юридичної значимості та масштабу дій цієї правової норми, з'ясування її змісту, тлумачення норми права;
- прийняття рішення по справі, видання індивідуального акта публічного адміністрування;
- виконання правового акта та здійснення контролю за його виконанням.
Юридичні акти індивідуального характеру містять точно визначені і персоніфіковані юридично владні приписи. Вони також відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.
Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів є близьким до нормативних, але не тотожне йому. Акт застосування норм адмiнiстративного права має свої ознаки:
· він має індивідуальний характер. Індивідуальність виявляється, по-перше, в тому, що він розв'язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який має додержуватися закріпленого в акті припису;
· акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу. Він має владний характер і є обов'язковим для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується, примусовою силою держави;
· такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) публічної адміністрації – суб'єкта застосування норм адміністративного права. Ця обставина залишається в силі й у разі якщо акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги;
· акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він виконує й регулятивні функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування норм права, що стають самостійним засобом публічного адміністрування соціальних процесів.
3. Укладання адміністративних договорів.Проблема адміністративного договору як однієї з правових форм діяльності публічної адміністрації набуває особливої актуальності в умовах зростання ролі публічного права в регулюванні суспільних відносин, а також розвитком договірних зобов’язань у публічно-правових відносинах. Такі зобов’язання сьогодні спрямовані не тільки на традиційне зміцнення дисципліни і підвищення відповідальності у сфері діяльності публічної адміністрації, а й на створення правових механізмів для вирішення тих завдань, що реалізуються шляхом застосування договірних інструментів як на центральному так і на місцевому рівнях публічного адміністрування.
В Україні адміністративний договір набув особливої актуальності лише в останні роки, що можна пояснити визнанням України країною з ринковою економікою, збільшенням частки диспозитивного та реординаційного впливу на суспільні відносини, прагненням упорядкувати систему адміністративних приписів.
В юридичній літературі адміністративний договір досить часто відносять до актів застосування норм адміністративного права. В той же час він має особливу юридичну природу, що відрізняє його від інших форм правозастосування.
Так, адміністративний договір може перебувати в наступних відносинах до адміністративного акту:
1) адміністративний договір може укладатися безпосередньо на основі норм законів, прийнятих Верховною Радою України. Так, частина 5 статті 38 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори (наприклад, про делегування повноважень);
2) адміністративний договір може укладається на основі підзаконних актів нормативного характеру інших суб’єктів публічної адміністрації. Прикладом може слугувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 451-р «Про схвалення Угоди щодо регіонального розвитку Сумської області між Кабінетом Міністрів України та Сумською обласною радою»;
3) адміністративний договір може укладатися на основі та на виконання індивідуального адміністративного акта. Наприклад, рішення про надання фінансових коштів підприємству на компенсаційні виплати працівникам приймається органами служби зайнятості і оформляється наказом, на підставі якого орган служби зайнятості укладає з адміністрацією відповідного підприємства договір про виділення фінансових коштів;
4) адміністративний договір може служити підставою для подальшого прийняття адміністративних актів, причому як індивідуального, так і нормативного характеру;
5) для реалізації деяких управлінських рішень на розсуд державно-владного суб'єкта може бути обраний адміністративний договір або адміністративний акт. Вибір того чи іншого правового управлінського засобу визначається на розсуд відповідного державного органу і залежить від багатьох об'єктивних і суб'єктивних факторів. Так, експропріація і купівля-продаж дозволяють вирішити однакову управлінську мета - придбати в державну власність деяке майно, але різними засобами[2].
Таким чином розглянуті вище нормативні та ненормативні акти, а також адміністративні договори можна об'єднати більш загальним поняттям - правовий акт публічної адміністрації, який можна розглядати в двох аспектах:
а) вузькому – як односторонньо-владні приписи суб'єктів публічної адміністрації;
б) широкому – до перших додаються і спільні рішення суб’єктів публічної адміністрації, що тягнуть юридичні наслідки, й адміністративні договори.
Адміністративний договір служить одним з каналів зворотного зв'язку, причому найбільш повним і достовірним у порівнянні з іншими актами односторонньо-владного волевиявлення. Адже прийняття адміністративних актів нерідко відбувається без урахування потреб його виконавців, зворотня інформація не доходить чи доходить урізаною, з перекрученнями. Крім того, між суб’єктом публічної адміністрації, який приймає адміністративний акт, і його адресатом, як правило, існує багато ланок-посередників, що також впливає на своєчасність і якість отриманої інформації. Договір дозволяє максимально зменшити кількість проміжних ланок, безпосередньо зв'язуючи між собою його суб’єктів.
4. Здійснення реєстраційних та інших юридична значущих дійє формою діяльності публічної адміністрації, сутність та юридична природа якої наукою адміністративного права досі ще не з’ясована. Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне значення. Її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридичні факти. Очевидно, акт реєстрації є рішенням публічної адміністрації, що вказує на юридичний стан суб'єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки.
Повноваження публічної адміністрації по здійсненню реєстраційних дій закріплені нормативно. Так, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року за виконавчими органами місцевих рад закріплюється широке коло реєстраційних дій, серед яких: а) реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів; б) реєстрація суб'єктів права власності на землю; в) реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; г) реєстрація об'єднань співвласників багатоквартирних будинків; д) державна реєстрація місцевих благодійних організацій і фондів, інших неприбуткових організацій; е) реєстрація актів громадянського стану (за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад); є) здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів; ж) реєстрація у встановленому порядку місцевих об'єднань громадян, органів територіальної самоорганізації населення, які створюються і діють відповідно до законодавства (ст. ст.30, 33-34, 38) та ін.
Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареестрований нормативний акт не може бути опублікований, незареєстрований договір на оренду землі не має юридичної сили; незареєстровані суб’єкти права власності на землю юридично не мають у власності таку землю.
До інших юридичне значущих дій належать: прийняття присяги, службове атестування, складання протоколу про адміністративне правопорушення тощо.
5. Проведення організаційних заходів є однією з не правових форм публічного адміністрування. Ці заходи здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи публічної адміністрації. Вони не пов'язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій. За змістом організаційні форми мають внутрішньоуправлінське, внутрішньоапаратне значення, проте в кінцевому рахунку вони спрямовані на задоволення публічного інтересу. Прикладами таких дій можуть бути: а) роз'яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб); в) розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій, робочі зустрічі, наради, семінари, конференції, круглі столи, інтерв'ю, прямі телефонні зв'язки з населенням посадових осіб публічної адміністрації, прийом громадян, візити делегацій тощо.
Організаційні заходи не фіксуються так точно, як юридичні форми публічного адміністрування. Але порядок їх запровадження та використання можуть фіксуватися і юридично. Прикладом цього можуть бути Постанова Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 р. № 327 Про створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування, Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2009 р. № 1579-р Про схвалення Концепції Державної цільової національно-культурної програми створення єдиної інформаційної бібліотечної системи «Бібліотека – XXI» та ін.
6. Здійснення матеріально-технічних операцій є найбільш об'ємною частиною діяльності апарату публічної адміністрації як з точки зору її кількості, так і різноманітності. Матеріально-технічні операції носять допоміжний неправовий характер. Їх основне призначення – обслуговування самого процесу публічного адміністрування. Вони створюють умови для використання інших форм роботи суб’єктів владних повноважень. В узагальненому вигляді матеріально-технічні операції – це підготовка матеріалів для видання юридичних актів, проведення організаційних заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів і т. ін.
У юридичній літературі залежно від призначення та засобів виконання виділяються такі матеріально-технічні операції:
а) діловодські (всі операції, які пов'язані з виготовленням документів органами управління і яким притаманні технічний характер листування, передрук, розмноження і т. ін.);
б) безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має матеріальний (технічний) характер (операції про передачу засобів або майна, видачу виконавчих документів, проведення конфіскації, оплатного вилучення і т. под.);
в) реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація фактів та подій у сфері управління);
г) статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації відповідно до встановлених правил);
ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних записок, довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про роботу органів управління, дача відповідних роз'яснень і консультацій на підставі інформаційних матеріалів);
д) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб);
е) інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних технологій в різних ланках державного управління)[3].