Сам факт введения европейского гражданства следует отнести к принципиальным переменам, прорывам в развитии интеграционных процессов на континенте. Это был шаг в направлении укрепления наднационального характера Европейского государства. Не случайно он был встречен с большим удовлетворением поборниками идей федерализации Союза, придания ему все новых черт государственности.
Но до приравнения европейского гражданства к национальному гражданству и даже до сближения этих понятий еще далеко. Напомним, что в Маастрихтском договоре, от которого пошло европейское гражданство, был, в сущности, записан следующий принцип: гражданство Европейского союза вторично по отношению к гражданству государства-члена. Европейское гражданство как бы дополняет национальное гражданство, но не изменяет, а тем более не отменяет его.
Вместе с тем идея европейского гражданства несла с собой развитие прогрессивных начал в правопорядке Европейского союза. Эта идея предполагает, что основные права и свободы человека должны быть признаны и гарантированы всеми государствами-членами Союза. Отсюда проистекает потребность разработки механизмов совместной и взаимной поддержки основных прав и свобод человека. На Межправительственной конференции вопросы развития европейского гражданства рассматривались преимущественно в этом контексте.
В Амстердамском договоре о европейском гражданстве говорится прежде всего в связи с основными правами и свободами человека и недискриминацией. Другой аспект – это собственно само гражданство. В статьи Маастрихтского договора внесены изменения и дополнения, требуемые временем. Наконец, важно отметить, что в Амстердамском договоре соответствующие статьи выделены в отдельную часть, озаглавленную «Союз и гражданин».
Прежний подход, основанный на примате национального гражданства по отношению к европейскому гражданству, остался, в сущности, непоколебленным. Хотя на Межправительственной конференции очень часто звучали призывы сделать Европейский союз близким гражданину, государства-члены в итоге не пошли в Амстердамском договоре на большее, чем общие декларации, сопровождаемые незначительными поправками.
Чтобы исключить все неясности, в Амстердамском договоре было четко записано, что гражданство Европейского союза дополняет, но не заменяет национальное гражданство (поправка к ст. 8 Договора о ЕЭС). Гражданин Союза получил право обращаться в любой институт или другой орган Союза на одном из 12 официальных языков Союза и получать ответ на том же языке (поправка к ст. 8 «d» Договора). В текст преамбулы к Договору о ЕЭС добавлено положение о том, что государства-члены полны решимости содействовать достижению максимально высокого уровня знания для своих народов путем широкого доступа к образованию и его постоянному обновлению.