Определения понятия местного самоуправления, приводимые в официальных источниках, не дают однозначного ответа на вопрос о правовой природе местного самоуправления. Мнения ученых разделились. Одни авторы отрицают государственную природу местного самоуправления. Так, В.Е. Чиркин считает, что местное самоуправление – не государственная власть. «Выбираемые гражданами советы, комитеты, избираемые также гражданами или советами мэры городов и общин – это органы населения определенных административно-территориальных единиц, а не государства (государственно организованного общества) данной страны в целом»[10].
Сторонники такой или аналогичной концепции утверждают, что местное самоуправление – самостоятельный уровень власти. При этом они чаще всего ссылаются на постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.[11], в котором говорится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе органов местного самоуправления.
Другие авторы придерживаются противоположной точки зрения. Так, М.В. Баглай указывает, что «местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью государственной власти»[12].
По мнению А.А. Безуглова, «между государственной властью и властью муниципальной, как и между органами, их осуществляющими, нет принципиального различия. Они едины по своей правовой природе»[13].
Третья группа ученых признает двойственную природу власти местного самоуправления. Как указывает Е.С. Шугрина, «анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное»[14]. Аналогичную позицию занимает и И.И. Овчинников[15].
Двойственную природу местного самоуправления отмечает и К.Ф. Шеремет. Правда, двойственность местного самоуправления, по его мнению, состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, с другой – формой народовластия, позволяющей гражданам реализовать свои права на" местное самоуправление и дающей местному населению возможность превратить свою волю в публичную власть[16].
Утверждение ряда авторов о том, что местное самоуправление сочетает в себе два начала – государственное и общественное, вызывает вопрос: что подразумевается под общественным началом? Убедительного ответа на него нет. Ряд авторов приводят аргументированные возражения против рассмотрения местного самоуправления как своеобразной негосударственной общественной организации жителей. Хотя эти же авторы допускают переплетение в деятельности органов местного самоуправления публично-властных и общественных начал[17].
Если подразумевать под общественными началами использование в деятельности органов местного самоуправления таких принципов и методов решения вопросов местного значения, как привлечение населения в различных формах к принятию управленческих решений, сотрудничество с общественными объединениями, органами территориального общественного самоуправления, то в равной мере эти общественные начала присущи и органам государственной власти, которые тоже организуют предварительное обсуждение проектов решений, изучают общественное мнение, привлекают к работе различных объединений, штабов и советов на общественных началах специалистов различного профиля, взаимодействуют с общественными объединениями, политическими партиями и т.п.
В чем же тогда отличие в этой части органов местного самоуправления от государственных органов?
По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, «местное самоуправление как одна из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю»[18]. С таким утверждением согласиться нельзя. Конституционная воля – это трансформированное выражение воли народа, принявшего на референдуме Конституцию РФ. Точно так же путем народного волеизъявления получили свое закрепление в Конституции и другие государственные институты. Таким образом, у государственного управления и местного самоуправления один и тот же источник происхождения – воля народа. И уже поэтому нельзя противопоставлять государственной власти муниципальную власть. Государственная власть, как известно, разделяется по горизонтали: на законодательную, исполнительную и судебную, и по вертикали – на федеральную власть, власть субъектов Федерации и местную (муниципальную) власть.
А.А. Безуглов считает, что представительные и исполнительные органы муниципалитетов можно рассматривать как местные органы государственной власти и местного самоуправления[19]. И в этом мы с ним полностью солидарны. Безусловно, такая позиция противоречит ст. 12 Конституции РФ, согласно которой государственная власть и местное самоуправление – две разновидности публичной власти. Однако, как пишет А.А. Безуглов, такое ошибочное противопоставление надо устранить, изменив соответствующую формулировку Конституции РФ[20].