Источники муниципального права

Наличие собственной системы источников характерно для всех от­раслей права в Российской Федерации. Это обусловлено тем, что юридическим нормам, из которых состоят отрасли права, присуща формальная определенность. В этом смысле общая теория права под источником права понимает форму выражения правовых норм. Одна­ко не следует забывать, что термин «источник права» имеет и другое значение, согласно которому источники права – это всевозможные материальные предпосылки появления правовых норм.

Под источником муниципального права понимается форма выра­жения муниципально-правовых норм.

Все источники муниципального права Российской Федерации можно подразделить на международно-правовые и внутригосударст­венные.

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено положение, согласно ко­торому общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются со­ставной частью ее правовой системы. Названная норма Конституции, кроме того, установила приоритет норм международных договоров перед нормами внутригосударственного права.

Ключевую роль среди международно-правовых источников муни­ципального права играет Европейская хартия местного самоуправле­ния; она выступает в качестве правового ориентира для российского законодателя, органов государственной власти и местного самоуправ­ления, ибо определяет понятие местного самоуправления, регламен­тирует узловые моменты его" организации: сферу компетенции мест­ного самоуправления, гарантии местного самоуправления и проч.

К внутригосударственным источникам муниципального права от­носятся:

1) Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Являясь основным законом российского государства, обладающим высшей юридической силой и другими особыми правовыми свойствами, Конституция служит главным внутригосударствен­ным источником муниципального права. В гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции местное самоуправление гарантируется как одна из основ конституционного строя, провозглашается его само­
стоятельность и обособленность от органов государственной власти
(ст. 12); в гл. 8 «Местное самоуправление» содержится развернутая
система принципов местного самоуправления, территориальных и
финансовых основ его осуществления, гарантий местного самоуправления;

2) федеральные законы и постановления палат Федерального Соб­рания РФ. В силу п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совме­стном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому федеральные законы устанавливают лишь основные начала в регулирова­нии местного самоуправления, а конкретизацию этих начал призваны
осуществлять законы и другие нормативные правовые акты субъек­тов РФ.

На сегодняшний день в Российской Федерации действуют: Феде­ральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» 1995 г., урегулировавший ос­новные сферы местного самоуправления (в ред. от б октября 2003 г.), Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправле­ния в Российской Федерации», призванный гарантировать финансо­вую самостоятельность муниципальных образований и многие другие федеральные законы.

Необходимо назвать также такой источник муниципального права, как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., призванный зна­чительно изменить организацию местного самоуправления в Россий­ской Федерации, устранить выявленные практикой недостатки, сделать местное самоуправление более эффективным. Окончательно ука­занный Закон станет источником муниципального права после его полного вступления в силу — с 1 января 2009 г. Однако отдельные его положения действуют уже сейчас (переходные положения и ряд других норм).

Постановления палат Федерального Собрания РФ — более редкая разновидность источников муниципального права, однако и она имеет место в существующей системе источников;

3) нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства
РФ и федеральных органов исполнительной власти.

В силу ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и рас­поряжения, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории Российской Федерации. К числу нормативных актов гла­вы государства, регулирующих вопросы организации местного само­управления, относятся: Указ от 3 июня 1996 г. «О поэтапном форми­ровании муниципальных органов охраны общественного порядка»; Указ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений го­сударственной политики в области развития местного самоуправле­ния в Российской Федерации» и др.

Постановления Правительства РФ представляют собой акты, которые принимаются в развитие законодательных установлений, указов Президента РФ и определяют основные направления прави­тельственной политики в области местного самоуправления. Это, в частности, постановления от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной про­грамме поддержки местного самоуправления»; от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки раз­вития муниципальных образований и создания условий для реализа­ции конституционных полномочий местного самоуправления» и др.

Федеральные министерства и ведомства в пределах своих полно­мочий также принимают нормативные акты, являющиеся источника­ми муниципального права. Например, приказом Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ от 16 августа 2000 г. утверждено При­мерное положение об органе, специально уполномоченном решать за­дачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного само­управления. Этим нормативным актом определяется порядок созда­ния муниципальных органов или их структурных подразделений, ве­дающих вопросами гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций;

4) решения Конституционного Суда РФ. Как отмечает А. А. Белкин,
решения Конституционного Суда РФ являются своего рода вторичными источниками права, имеющими значение регулятора общественных отношений, прежде всего как акты официального толкования первичных источников права[50]. За десятилетний период своей деятель­ности Конституционный Суд РФ принял более 20 постановлений и определений, затрагивающих вопросы организации местного само­управления. В качестве примера можно привести постановления Кон­ституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке кон­ституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республи­ке»[51]; от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области[52] и др.;

5) нормативные правовые акты субъектов РФ. Как уже говори­лось, региональные источники муниципального права конкретизиру­ют положения федеральных нормативных актов о местном само­управлении, адаптируя их к особенностям экономики, культуры, исто­рических традиций, состава населения каждого субъекта РФ. Это позволяет использовать многообразие форм организации местного самоуправления с учетом интересов народов, населяющих РФ.

К региональным нормативным правовым актам, регулирующим местное самоуправление, относятся: конституция (устав) субъекта РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты региональ­ных органов исполнительной власти.

Конституция (устав) субъекта РФ играет роль регионального ос­новного закона. Помимо иных принципиально важных вопросов жиз­ни республики, края, области или иного субъекта в составе Россий­ской Федерации, конституция (устав), как правило, содержит поло­жения, закладывающие правовую основу регулирования в области местного самоуправления. Зачастую этому посвящены отдельные гла­вы в основном законе субъекта РФ. Так, в Уставе Тюменской области от 15 июня 1995 г. местному самоуправлению посвящена гл. VIII.

Немаловажное значение для правовой регламентации местного са­моуправления имеют и законы субъектов РФ.

В каждом субъекте имеются законы, регулирующие отдельные сто­роны деятельности по решению вопросов местного значения (Закон Тюменской области от 19 декабря 1996 г. «Об основах муниципальной службы в Тюменской области» и др.). Кроме того, в региональном за­конодательстве имеются законы, которые главным образом регулиру­ют финансовые, социальные, экономические и другие вопросы, но затрагивают и сферу местного самоуправления. Так, Закон Тюменской области от 27 ноября 1997 г. «Об особенностях организации работы по опеке и попечительству» предназначен для регулирования отношений в сфере организации опеки и попечительства. Однако он относится к числу источников муниципального права, так как его ст. 4 закрепляет полномочия органов местного самоуправления как органов опеки и попечительства.

Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, регулирующие организацию и функционирование местного само­управления, также выступают в качестве источников муниципального права;

6) решения судебных органов конституционного (уставного) кон­троля субъектов РФ. Конституционные (уставные) суды и палаты созданы в ряде субъектов РФ (Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Свердловская область и др.). Являясь судебными органами конститу­ционного (уставного) контроля, указанные органы принимают решения, сходные по своей правовой природе с решениями Конституцион­ного Суда РФ. Поэтому те решения, которые касаются вопросов орга­низации местного самоуправления в соответствующем субъекте, по праву можно назвать региональными источниками муниципального права. К ним относятся, например, постановление Уставного суда Свердловской области от 24 декабря 1998 г. по делу о толковании ст. 94 Устава Свердловской области, в котором суд признал возможным внесение представительным органом местного самоуправления поправок в устав муниципального образования, принятый на местном, референдуме; постановление Конституционного Суда Республики
Дагестан от 25 ноября 1998 г., признавшее неконституционными по­ложения республиканского Закона «О выборах депутатов представи­тельных органов местного самоуправления в Республике Дагестан», которые препятствовали формированию органов местного самоуправ­ления;

7) муниципальные нормативные правовые акты и муниципалъно-
правовые договоры, действующие в масштабах территории муници­пального образования. К этой группе источников относятся уставымуниципальных образований, нормативные акты, принятые органами местного самоуправления либо непосредственно населением муници­пального образования по вопросам местного значения.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит подробной регламентации принятия и действия муниципальных правовых актов, поэтому, как правило, на сегодняшний день эти вопросы регулируются в уставах муниципаль­ных образований.

Гораздо больше внимания муниципальным правовым актам уделе­но в Законе об общих принципах организации местного самоуправле­ния 2003 г., в котором им посвящена гл. VII «Муниципальные право­вые акты». Закон устанавливает систему муниципальных правовых актов, в которую входят: устав муниципального образования; право­вые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); норма­тивные и иные правовые акты представительного органа; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоря­жения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муници­пального образования. При этом устав муниципального образования и правовые акты, принятые населением непосредственно, провозгла­шаются актами высшей юридической силы, что может в процессе реа­лизации указанного Закона создать правовые коллизии между уста­вом и правовыми актами непосредственного волеизъявления насе­ления.

Кроме того, в Законе определен порядок инициирования принятия муниципальных правовых актов и вступления их в силу. В частности, проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой му­ниципального образования, иными выборными органами местного са­моуправления, главой местной администрации, органами территори­ального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, иными субъектами, указанными в уставе муниципального образования.

Соласно Закону муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за ис­ключением актов о налогах и сборах, которые вступают в силу в по­рядке, установленном НК РФ.

Самостоятельную группу источников образуют муниципально-правовые договоры — двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного са­моуправления, наделением органов местного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями[53].