В середине XIX в. во время царствования Александра II началось реформирование системы правительственных учреждений на местном уровне и превращение этой системы в учреждения местного самоуправления. Правовой основой муниципальной реформы послужили указы Александра II о земских учреждениях и городском самоуправлении, разработчики которых находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления. Председатель комиссии по разработке концепции земской реформы Н.А. Милютин так сформулировал принципы этой реформы: дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности, возможно больше единства[60].
Положение о губернских и уездных земских учреждениях было опубликовано 1 января 1864 г., но введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.[61] В соответствии с этим Положением на местах предусматривалось создание земских собраний (уездные, губернские) и соответствующих им земских управ (ст. 13, 50). Формирование земских представительных органов производилось путем многоступенчатых выборов и непрямого представительства. Избиратели делились на три курии: 1) землевладельцы всех сословий; б) горожане — собственники недвижимого имущества в городе; в) члены сельских обществ. Выборы проходили раздельно по куриям. От первых двух курий они проводились на съездах представителей этих курий. На съезде первой курии согласно ст. 23 Положения могли присутствовать:
· лица, владеющие в уезде на праве собственности ^определенным количеством земли, установленным для каждого конкретного уезда;
· лица, владевшие другим недвижимым имуществом стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо имевшие годовой доход не менее 6 тыс. руб.;
· назначенные поверенные от частных собственников, владевших имуществом стоимостью не менее 15 тыс. руб.;
· уполномоченные от нескольких землевладельцев, имевших не менее 1/20 части полного ценза;
· уполномоченные от священнослужителей, владевшие в уезде церковной землей.
На съезде представителей второй курии могли присутствовать:
· лица, имевшие купеческие свидетельства;
· владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.;
· лица, владевшие собственностью стоимостью от 500 руб. до 3 тыс.
руб.;
· назначенные поверенные от вышеназванных лиц.
Выборы от третьей курии были многоступенчатыми: сначала сельские общества избирали своих представителей на волостной сход, на котором избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное число Гласных уездного земского собрания. В каждом уезде созывалось несколько сельских съездов. Сословный характер сельских выборов лишал возможности участвовать в них всех проживающих на территории волости лиц, не входивших в состав сельского схода, в первую очередь деревенскую интеллигенцию. Представители интеллигенции не могли участвовать в деятельности земских учреждений, если не располагали достаточным имуществом, чтобы войти в курию землевладельцев[62].
Таким образом, земское избирательное право было ограничено имущественным цензом. Кроме имущественного ценза, существовал еще ряд ограничений для участия в выборах. В частности, в избирательных съездах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находившиеся под уголовным следствием и судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; и г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России (ст. 17 Положения 1864 г.).
После избрания гласных собирались уездные земские собрания, на первом заседании которых уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от шести уездов — один губернский гласный.
Работой уездных и губернских земских собраний руководил председательствующий, функции которого в уездном собрании исполнял уездный предводитель дворянства. В отношении председательствующего в губернском собрании делалась оговорка: губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначил для председательствования другое лицо (ст. 53).
Губернские и уездные собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на действия членов управ, проводили выборы земских должностных лиц, проверяли количество гласных, законность и действительность их выборов, утверждали отчеты управ по земскому хозяйству. Губернские собрания издавали обязательные для земских учреждений постановления (ст. 66). Постановления признавались действительными в том случае, если они принимались при необходимом кворуме (председатель и 1/3 гласных) и касались вопросов, входивших по закону в сферу компетенции земского собрания (ст. 85).
Уездные, губернские земские собрания формировали соответствующие исполнительные органы — уездные и губернские управы. Представительные органы "выбирали из числа гласных председателя управы и ее членов (двух членов для уездной управы и шесть — для губернской; число членов земских управ могло быть увеличено до шести — в уездах, до восьми — в губерниях)[63]. Председатель уездной управы утверждался в должности начальником губернии, а губернской — министром внутренних дел. Таким образом, правительственные учреждения имели возможность оказывать влияние на комплектование земских органов губернского масштаба.
Земские управы работали в течение года (ст. 99). В период между сессиями ими осуществлялось управление имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». Кроме непосредственного исполнения распоряжений земских собраний, в обязанности управ входило:
· составление губернских смет, раскладок и отчетов;
· подготовка нужных собранию сведений и заключений;
· надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских средств;
· представление в суде интересов земства по имущественным делам; своевременный созыв и открытие земских собраний (ст. 69,72,80).
Исполнительные органы земств были подотчетны представительным местным органам. Так, на ежегодных сессиях управы отчитывались перед собраниями о хозяйственных операциях; о состоянии имущества земства; о состоянии находящихся в их ведении заведений; об исполнении натуральных повинностей и других своих распоряжений (ст. ПО).
Земские учреждения не могли выйти за пределы своей компетенции. Это строго пресекалось правительственными органами, которые осуществляли контроль за деятельностью земств. В соответствии с Положением 1864 г. губернатор или министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам»[64].
К ведению земских органов были отнесены следующие вопросы: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями; способы прекращения нищенства; управление делами взаимного земского страхования имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении 6 народном образовании, о народном здравии и тюрьмах; содействие предупреждению падежей скота; охрана хлебных посевов и др. (ст. 1).
Функции, осуществляемые земствами, подразделялись на обязательные и необязательные. Обязательные функции не имели непосредственного отношения к местному хозяйству. В частности, на органы земств возлагались такие обязательные функции, как содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная повинность и другие вопросы. К необязательным функциям, т.е. принимаемым земствами на себя добровольно, относились: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров; устройство дорог и ремонт мостов; организация народного образования и др. Таким образом, происходило совмещение полномочий по решению местных задач с полномочиями в сфере государственного управления.
Значительным достижением стало определение в законодательстве самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Для покрытия своих расходов земства наделялись правом обложения населения следующими налогами: на землю, леса, доходные дома, фабрики, заводы и т.д. Определенную доходную часть местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств и его учреждений и предприятий. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы.
Важным источником доходов являлись пособия от правительственных учреждений, носившие, как правило, целевой характер: на проведение всеобщего обучения, на постройку школьных зданий, на приглашение агрономов и инструкторов различных специальностей и т.п.
В Положении 1864 г. подчеркивался негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность в пределах вверенных им хозяйственных дел (ст. 6). «Заслуга земств состоит в том, что им удалось преодолеть действительно неудобное и затрудняющее их деятельность положение местной общественной структуры параллельной государственной власти в губернии и уезде»[65].
Однако имелось достаточно норм, обеспечивавших контроль администрации за деятельностью местного самоуправления. Так, министр внутренних дел лично осуществлял контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны. В губерниях реализация этой функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями (ст. 118), а также с частными лицами и организациями.
Наряду с земской реформой в России была проведена реформа городского самоуправления. Утвержденное указом Александра II Городовое положение от 16 июня 1870 г.[66] предусматривало создание системы городского самоуправления, включавшей следующие институты: а) городская дума; б) городская управа. В соответствии с Положением городское самоуправление было введено в 46 губерниях и областных городах: Архангельске, Астрахани, Кишиневе, Владимире, Киеве, Саратове, Тамбове, Красноярске, Томске, Семипалатинске и др.[67]
Городская дума формировалась посредством выборов. Избирательное право предоставлялось каждому городскому обывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русским подданым, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочный торг, проживал в городе в течение последних двух лет и не имел недоимок по городским сборам (ст. 17). В итоге каждый, кто владел хоть крошечным домиком, в качестве торговца или ремесленника платил сбор в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные[68].
В то же время необходимо отметить такую особенность избирательной системы того времени, как немногочисленность избирателей по сравнению с общим городским населением. В крупных городах большинство населения не участвовало в городском самоуправлении. Такая ситуация складывалась в связи с тем, что ст. 24 Городового положения предусматривала имущественный ценз[69].
Выборы проводились по трехразрядной избирательной системе, образцом для которой послужило Прусское городовое положение. Все избиратели — плательщики городских налогов делились в порядке, определенном ст. 24 Городового положения, т.е. «по сумме причитающихся с каждого из них в доход города сборов, дающих право голоса на выборах», на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало 1/3 общего числа гласных городской думы. Так, в Петербурге по первому разряду насчитывалось 275 избирателей, по второму — 849, по третьему — 16 355. Каждый разряд избирал по 84 гласных. Таким образом, в первом разряде на одного гласного приходилось три избирателя, во втором — 10, а в третьем — 195, т.е. голос избирателя первого разряда имел в 65 раз больше веса, чем голос избирателя третьего разряда[70]. Такая система имущественного ценза обеспечивала руководящую роль в городской Думе небольшой группе наиболее состоятельных налогоплательщиков (купцов, фабрикантов и крупных домовладельцев).
Городская Дума избиралась на четыре года. Численность гласных в городских представительных органах составляла от 30 до 72 человек. Исключение составляли Москва (180 человек) и Петербург (250 человек). Положение 1870 г. устанавливало, что там, где население не превышает 300 человек, в городской Думе должно быть 30 гласных. Там же, где число жителей более 300, на каждые 150 человек прибавляется по шесть гласных, но не более 72.
Городская Дума являлась распорядительным органом, к ее ведению был отнесен достаточно широкий круг вопросов: назначение выборных должностных лиц, установление городских сборов и налогов, взимание по ним недоимок, определение городских расходов, рассмотрение и утверждение отчетов, установление правил управления городским имуществом, определение общего порядка действий исполнительной городской власти, вынесение определений по хозяйственным нуждам города (ст. 55). Рассмотрение политических вопросов в компетенцию городской Думы не входило.
Дума избирала из своего состава подотчетный ей исполнительный орган — городскую управу, председателем которой был городской голова. Городской голова избирался Думой и утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городская управа состояла из городского головы и членов управы, число которых определялось представительным органом. Например, в 1872 г. в г. Тюмени, в соответствии с постановлением Тюменской городской Думы, была избрана городская управа в составе городского головы, заместителя городского головы, трех членов управы. Должность городского головы занял гласный Думы, коллежский советник Лоншаков Константин Васильевич, заместителем был избран гласный Думы, купец 2-й гильдии Глазунов Афанасий Кузьмич. Членами городской управы стали купцы Колокольников Иван Петрович, Железов Борис Илларионович, Иевлев Андрей Иванович, кандидатами в члены управы — Котовщиков Александр Евлампиевич, Ла-гин Дмитрий Иванович, Гласков Захар Григорьевич[71].
Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем Думы. К.А. Пажитков отмечал: «Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление Думе права выбирать из своей среды особого председателя»[72].
На управу возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления. Она исполняла определения Думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала сборы и расходовала городские средства. Надзор за деятельностью управы осуществляла Дума. Отчеты управы вместе с заключениями Думы по ним публиковались для всеобщего сведения.
Лучшей стороной реформы 1870 г., по мнению Л.В. Гильченко, было предоставление городскому общественному управлению относительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел[73]. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления Думы: о займах, поручительствах или гарантиях от имени города, об утверждении планов городов и др. Огромное же количество вопросов, в том числе касавшихся годовых смет, решалось Думой самостоятельно. Кроме того, следует подчеркнуть, что Городовым положением 1870 г. не предусматривалось право администрации оценивать решения городских дум с точки зрения их целесообразности. На. губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления.
Судебную защиту городского самоуправления должно было обеспечить губернское по городским делам присутствие. В его состав входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. Таким образом, в этом органе преобладали представители администрации, которые всегда могли обеспечить большинство голосов в поддержку предложений губернатора. По поводу учреждения присутствий А.А. Головачев замечал: «У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что вопросы, возникающие в административной практике... суть также вопросы о праве и, как таковые подлежат разрешению судебных мест... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, так как все вопросы в случае замеченной незаконности действий городского управления или жалоб и пререканий могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном»[74].
Необходимо отметить, что земская и городская реформы не могли свободно развиваться в силу консервативного характера государственной системы, что особенно отчетливо проявилось в ограничениях избирательного права. «При всем том российское земство делало полезное дело, особенно в образовании, здравоохранении, статистике», — отмечал Г.В. Барабашев[75].