Реформа местного самоуправления конца XX в.

Наиболее детально периодизация реформ местного самоуправле­ния разработана К.Ф. Шереметом[96].

Первый этап (1990—1991 гг.). Этот период охарактеризован И.В. Выдриным и А.Н. Кокотовым как качественная перестройка местной вла­сти[97], которая началась с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Эти был первый закон в истории советского государства, кото­рым в систему государственного управления вводилось понятие мест­ного самоуправления. Он определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности.

В систему местных органов власти и управления все еще включа­лись краевые, областные и другие органы в силу положений законода­тельства союзных республик. Тем не менее вышеназванный Закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, все же не определял их прямо и как государственные[98]. По мнению С.А. Авакьяна, скорее всего он отражал теорию, согласно которой Со­веты воплощали два начала: органов государственной власти и мест­ного (народного) самоуправления[99]. Закон ввел понятие «коммуналь­ная собственность», на базе которой закладывалась идея финансовой самостоятельности местных органов власти. Существенным достиже­нием Закона стало то, что «юридически были закрыты лазейки для ведомственного вмешательства в деятельность органов местного са­моуправления»[100]. Следует также упомянуть закрепленные в нем гаран­тии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, а также ответственность органов местного самоуправления за закон­ность принимаемых ими решений.

Безусловно, Закон 1990 г. сыграл определенную положительную роль в становлении местного самоуправления, так как «зажег зеленый свет реформам местной власти в России»[101]. Однако по ряду причин (в частности, распад СССР) его положения так и не были реализованы.

Второй этап (1991—1993 гг.). С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» наступил но­вый этап в развитии местного самоуправления.

Закон имел большое значение, так как он изменил само понятие местного самоуправления. Оно рассматривалось как система органи­зации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответ­ственность) решения вопросов местного значения исходя из интере­сов населения, его исторических,, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР. В соответствии с Законом (ст. 10) органами местного самоуправления признавались представительные и исполнительные органы, создаваемые только в низовых административно-территориальных единицах (районах, го­родах, районах в городах, поселках, сельсоветах). Краевые и област­ные органы власти перестали характеризоваться как местные и были противопоставлены органам местного самоуправления как органы го­сударственной власти. «Хотя на этом этапе, — отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, — негосударственная природа органов местно­го самоуправления все еще прямо не декларировалась»[102].

Кроме того, устанавливался порядок формирования органов мест­ной власти и управления при активном участии населения, на законодательном уровне делалась попытка провести принцип разде­ления властей, создать предпосылки основ территориального общест­венного самоуправления. В то же время сохранялась прежняя органи­зационная структура Советов, не вписывавшихся в организацию ме­стного самоуправления, отсутствовали четкие параметры разделения компетенции, механизм распределения собственности, не были четко определены пути формирования финансовых основ деятельности. По мнению Ю.А. Дмитриева и В.В. Пылина, главный недостаток заклю­чается в том, что Советы народных депутатов, будучи реорганизован­ными в муниципальные Советы и оставаясь основным звеном власти на местах, не были должным образом обеспечены ни в материальном, ни в организационном» ни в правовом отношении[103].

Третий этап (осень 1993 г.). На данном этапе реформа осуществля­лась в сложных условиях противостояния законодательной и испол­нительной властей. Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О ре­форме представительных органов власти и органов местного само­управления» были ликвидированы районные, поселковые и сельские Советы, а их функции передавались соответствующим местным адми­нистрациям. Таким образом, «Ленинский лозунг «Советы — работаю­щие корпорации» (т.е. Советы — органы, сочетающие в себе нормо­творчество и исполнение законов) был восстановлен вновь, но в пере­вернутом виде»[104].

Следующим Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О ре­форме местного самоуправления в Российской Федерации» было ут­верждено Положение об основах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Положение устанавливало выборность органов местного са­моуправления всех уровней, вводило институт главы местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с числом жителей ме­нее 5 тыс. допускалось осуществление местного самоуправления непосредственно населением на собраниях и сходах. Устанавливалась исключительная компетенция представительных органов местного самоуправления, органам местного самоуправления предоставлялось право самим определять свою структуру. Подчеркивалось, что органы государственной власти РФ и субъектов Федерации не вправе огра­ничивать права местного самоуправления, установленные Конститу­цией РФ и федеральными законами.

В Указе устанавливался срок проведения выборов в новые пред­ставительные органы местного самоуправления — с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Для проведения местных выборов Президент РФ Указом от 29 октября 1993 г. утвердил Основные положения о выборах в орга­ны местного самоуправления.

Еще один нормативный акт Президента РФ — Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Феде­рации» — изменял концепцию организации местной власти. Этим Указом решался вопрос о муниципальной собственности и о судеб­ной защите прав муниципальных образований. В частности, было ус­тановлено, что органы местного самоуправления самостоятельно ут­верждают перечень объектов муниципальной собственности в соот­ветствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государст­венную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Завершением третьего этапа реформы местного самоуправления в Российской Федерации стали разработка и принятие в декабре 1993 г.

Конституции РФ, которая определила место и роль местного само­управления в системе органов публичной власти.

Четвертый этап (1993 г. — настоящее время). Новая Конституция закрепила местное самоуправление в качестве основы конституционно­го строя РФ, что само по себе имеет важнейшее значение для дальней­шего его развития. Впервые на конституционном уровне предусматри­валась самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и организационная обособленность органов местного са­моуправления от системы органов государственной власти.

Таким образом, Конституция РФ полностью отвергла принцип «демократического центризма», согласно которому местные Советы были «агентами» централизованного государства на местах (ст. 12)[105].

С 1994 г. началась реализация конституционных положений о ме­стном самоуправлении. Было подготовлено около 10 проектов Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации», но наиболее значимыми ока­зались три: правительственный (президентский), парламентский и земский. В ходе обсуждения представленных законопроектов Госу­дарственной Думой за основу был» принят парламентский законопро­ект. 28 августа 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» был подписан Президентом РФ.

Указанный Закон сыграл важную роль в становлении местного са­моуправления в Российской Федерации. Он определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия и установил общие принципы организации местного самоуправления. В качестве таковых Законом были установлены правовые, экономические, финансовые ос­новы местного самоуправления, а также государственные гарантии.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. коренным образом отличался от предшествующих ему норма­тивных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов власти на местах. Так, он устанавливал не систему органов ме­стного самоуправления, а систему общих принципов организации ме­стного самоуправления. Кроме того, в данном Законе отсутствовала унификация моделей организации местного самоуправления, право определения структуры органов местного самоуправления было пере­дано населению и представительным органам местного самоуправле­ния. Закон предусматривал значительные изменения финансово-эко­номических основ деятельности органов местного самоуправления, в том числе введение института минимальных государственных соци­альных стандартов.

Вместе с тем практика применения Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления (например, нечеткость в определении ком­петенции муниципальных образований; неопределенность территори­альной организации местного самоуправления; возможность форми­рования структуры органов местного самоуправления, несоответст­вующей решаемым задачам; несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям и др.). Это вызвало необходимость дальнейшего совер­шенствования правового регулирования местного самоуправления.

Для проведения работы по дальнейшему реформированию местно­го самоуправления и решению выявленных проблем в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении пред­метов ведения и полномочий между федеральными органами государ­ственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Комиссией был разработан про­ект федерального закона «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации».

6 октября 2003 г. была принята новая редакция Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».