Муниципальные образования, решая вопросы местного значения, вправе заключать различные договоры и соглашения как между собой, так и с субъектами РФ, формируя тем самым дополнительный контур правовой основы муниципальной деятельности. Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. не содержит запрета на заключение таких договоров и соглашений, как не предусматривал такого запрета и одноименный Закон 1995 г.
К настоящему времени практика дает отдельные примеры существования договорных отношений между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Так, О.Е. Кутафин приводит в одной из своих работ пример Генерального Соглашения о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве между администрацией Нижегородской области и органами местного самоуправления больше болдинского района Нижегородской области[134].
Что касается договоров и соглашений между муниципальными образованиями и органами местного самоуправления различных муниципалитетов, то они более распространены. Это связано с существованием в отдельных субъектах РФ уже в настоящее время двухуровневой территориальной организации местного самоуправления. При такой модели часто возникает необходимость четче разграничить полномочия, финансовые и материально-технические ресурсы между муниципалитетами разных уровней. Для этого муниципальные образования и заключают соответствующие договоры и соглашения.
Учитывая данное обстоятельство, Закон 2003 г. в ряде случаев предусматривает возможность заключения договоров и соглашений между муниципальными образованиями и их конкретными органами. Например, в соответствии с ч. 4 ст. 15 данного Закона органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного Самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Аналогичная возможность предоставлена и органам местного самоуправления муниципальных районов. Они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района. Подобные соглашения должны будут заключаться на определенный срок и устанавливать основания и порядок прекращения их действия, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
В соответствии с ч. 4 ст. 8 этого же Закона органы местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения также могут заключать договоры и соглашения.
Таким образом, договоры и соглашения, действующие в сфере местного самоуправления, выступают перспективной формой сотрудничества между органами власти различного уровня. И потому с расширением практики их применения роль указанных договоров и соглашений как элемента правовой основы местного самоуправления будет повышаться.
Сложными и дискуссионными в юридической науке до сих пор остаются вопросы определения природы и сущности такой формы права, как правовой обычай, проблема соотношения правового обычая с обычаем и с обыкновениями. Исходя из распространенного в науке мнения, следует сказать, что под обычаем понимается правило поведения, сформировавшееся вследствие фактического его повторения и применения в течение длительного времени; при этом правовым обычай становится тогда, когда правило поведения, выражающееся в обычае, санкционируется государством, признается социально полезным.
Наибольшее распространение правовые обычаи и деловые обыкновения, которые к обычаям не относят, получили в области отношений регулируемой гражданским правом (торговое мореплавание, банковская практика, складское хранение и т.д.). Поэтому вопрос о правовом обычае как источнике конституционного права и муниципального права является дискуссионным, прежде всего в силу их малой распространенности в тех сферах общественной жизни, которые регулируются данными отраслями права. В связи с этим возникает проблема выделения правового обычая как элемента правовой основы местного! самоуправления в Российской Федерации.
Вместе с тем, не углубляясь в научную дискуссию о природе, способах трансформации и санкционирования обычаев государством, необходимо отметить следующее. По мнению О.Е. Кутафина, правовой обычай все же может быть источником конституционного права в нашей стране, если он санкционирован государством в единственно возможной форме: путем прямой отсылки к нему в законе. В качестве примера он приводит такую норму Конституции РФ: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Носителями таких традиций, заключает О.Е. Кутафин, и являются обычаи[135].
Признавая обоснованность приведенного суждения, можно сделать вывод о том, что правовые обычаи являются частью правовой основы местного самоуправления в нашей стране, способствуют развитию форм и методов самоуправления, сохранению историко-культурного, этнического и природно-ландшафтного многообразия. Пример тому — муниципальные образования, на территориях которых проживают и ведут традиционный образ жизни коренные малочисленные народы Севера. Например, обычаи населения, ведущего кочевой образ жизни, оказали влияние на регламентацию структуры администрации муниципального образования Тазовский район Ямало-Ненецкого автономного округа. В частности, в положении о структуре администрации данного муниципального образования было нормативно закреплено структурное подразделение – Кочевая приемная главы муниципального образования, обеспечивающая оперативную работу с обращениями граждан из числа коренных малочисленных народов Севера[136].
Таким образом, не следует завышать оценку той роли, которую играют правовые обычаи в осуществлении муниципальной деятельности. В то же время не следует и отвергать возможность, а подчас и необходимость их учета как элемента правовой основы местного самоуправления.