Территориальные основы местного самоуправления — институт муниципального права, закрепляющий и регулирующий территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения[137].
Как и нормы других муниципально-правовых институтов, нормы, посвященные территориальной организации местного самоуправления, содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах, а также в уставах муниципальных образований. Кроме того, развитие данного института во многом обусловлено правовыми позициями Конституционного и Верховного судов.
Принципиально важными являются вопросы, связанные с определением пространства, на которое распространяется власть каждого местного сообщества, границ и состава территории каждого муниципального образования. Отношения, возникающие по поводу решения данных вопросов, служат предметом правового регулирования рассматриваемого института.
В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления помимо городов и сельских поселений, местное самоуправление может осуществляться на территориях: станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и др.
При наличии необходимых признаков указанные территории приобретают статус муниципальных образований.
Следует отметить, что указанный Федеральный закон не содержит исчерпывающего перечня территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление, и относит решение этого вопроса к ведению субъектов РФ. Так, ч. 1 ст. 12 предусматривает, что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. В связи с этим каждый субъект РФ до последнего времени самостоятельно определял свое муниципально-территориальное деление (т.е. закреплял, на каких конкретных территориях осуществляется местное самоуправление).
Подобный подход к решению данного вопроса существует в США, где в каждом штате законодательный орган с учетом мнения населения сам решает, на каких территориях должно осуществляться местное самоуправление. Чего не скажешь, например, о Великобритании, законодательством которой закреплена четкая структура административно-территориальных единиц, где по решению центрального правительства могут образовываться муниципалитеты.
В субъектах РФ муниципально-территориальное деление, как правило, опирается на административно-территориальное деление.
Административно-территориальное деление — это разделение территории субъекта РФ на составные части (административно-территориальные образования) в целях эффективного государственного управления.
Необходимо отметить, что в разных субъектах РФ существовали различные варианты соотношения административно-территориального и муниципально-территориального деления. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:
1) региональный закон совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (Пермская, Челябинская области). При такой модели не возможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства;
2) региональный закон предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта РФ (Ленинградская, Тюменская области). Например, по Закону Тюменской области от 4 ноября 1996 г. «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» район — это адинистративно-территориальное образование, а территории муниципальных образований не могут выходить за пределы границ территории района;
3) региональный закон проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (Свердловская область). При такой модели изменение границ и территорий муниципальных образований не влечет изменения административно-территориального устройства.
Однако последнее слово при определении территориального
уровня организации местного самоуправления оставалось за органами государственной власти субъектов РФ. Это подтверждается и в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации», говорится в нем[138].
· Наиболее распространенными в плане определения территориального уровня организации местного самоуправления являлись районная и поселенческая модели.
· Наблюдались следующие подходы к определению территориальных уровней организации местного самоуправления:
· на уровне административных районов — в шести субъектах РФ; на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах РФ;
· на уровне административных районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах РФ;
· на уровне сельских округов и поселков — в пяти субъектах РФ; на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах РФ; не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями — в пяти субъектах РФ[139].
Многообразие законодательных моделей территориальной организации местного самоуправления упразднено с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, который изменит территориальную организацию местного самоуправления.
Новый Закон закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления, согласно которой во всех субъектах РФ в обязательном порядке создаются муниципальные образования — городские и сельские поселения, а также муниципальные образования — муниципальные районы. Кроме того, Закон допускает возможность создания такого муниципального образования, как городской округ, и в качестве разновидности муниципальных образований называет внутригородские территории городов федерального значения.
Согласно ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. городское поселение представляет собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Закон предусматривает также создание муниципального района, представляющего собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 2).
Таким образом, главными признаками, отличающими поселение от района, являются состав территории (территории поселений включают территории населенных пунктов, а муниципальные районы — территории поселений), а также компетенция органов местного самоуправления.
Законодательной новеллой является возможность создания городского округа. Городской округ — это не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Порядок создания городских округов предусматривает издание соответствующего закона субъекта РФ.