Иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в нем

Референдум и свободные выборы — это высшие конституционные формы непосредственного народовластия. Однако в системе местного самоуправления как нигде наиболее широкое распространение получи­ли и иные формы прямой демократии. Они обеспечивают самую тес­ную взаимосвязь населения с органами муниципальной власти. И.Е. Фарбер называл акции непосредственного волеизъявления граж­дан (публичные обсуждения проектов нормативных правовых актов, общие собрания и т.д.) «коллективными формами» осуществления «главного политического права народа — на суверенитет и народо­властие»[141].

Помимо местного референдума и муниципальных выборов Зако­ном об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. предусмотрены следующие формы непосредственного осуще­ствления населением местного самоуправления и участия в его осуще­ствлении: собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, тер­риториальное общественное самоуправление. Данный перечень не является исчерпывающим.

Законом 2003 г. (гл. 5) перечень форм непосредственного осущест­вления населением местного самоуправления значительно расширен, хотя также не носит исчерпывающего характера. К таким формам, в частности, отнесены:

1)сход граждан;

2)собрание граждан;

3)конференция граждан (собрание делегатов);

4)территориальное общественное самоуправление;

5)голосование по отзыву депутата, члена выборного органа мест­ного самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления;

6) голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального образования;

7) правотворческая инициатива граждан;

8) опрос граждан;

9) публичные слушания;

10)обращения граждан в органы местного самоуправления.

 

11)Особое значение имеют сходы и собрания граждан, поскольку они являются одним самых доступных, простых по своей процедуре средств самоорганизации населения.

Сходы граждан проводятся для решения вопросов местного значе­ния в поселении с численностью жителей, обладающих избиратель­ным правом, не более 100 человек. Сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Он осуществляет все, включая исключительные, полномочия представительного органа муниципального образования. Сход созы­вается и проводится главой муниципального образования самостоя­тельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Участие в сходе выборных лиц местного само­управления является обязательным, а глава муниципального образо­вания вправе лично председательствовать на нем, если сами граждане не изберут председателем другое лицо. Решение схода граждан счита­ется принятым, если за него проголосовало более половины участни­ков, и подлежит обязательному исполнению на территории поселе­ния. Федеральный закон также требует официального опубликования либо обнародования решений схода. Однако трудно представить, что­бы у поселения, где живет менее 100 избирателей, был собственный печатный орган, поэтому чаще всего такие решения обнародуются путем вывешивания соответствующего текста в специально установлен­ных местах, наиболее доступных для граждан.

Как следует из п. 2 ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировани­ях», собрание есть совместное присутствие граждан в специально от­веденном или приспособленном для этого месте для коллективного об­суждения каких-либо общественно значимых вопросов.

Порядок проведения собраний регулируется как названным Зако­ном, так и законодательством РФ о местном самоуправлении. Причем в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. (ст. 15,24) не проводится различий между собраниями и схода­ми граждан. Собрания (сходы) граждан созываются для решения во­просов местного значения, а в отдельных поселениях — даже для осуществления полномочий представительного органа местного само­управления. В последнем случае собрание (сход) считается правомоч­ным при участии в нем более половины жителей муниципального об­разования. Остальные правила проведения собраний, сходов устанав­ливаются на уровне региональных законов и уставов и иных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

В отличие от сходов собрания граждан не могут непосредственно решать вопросы местного значения. Они проводятся на части терри­тории муниципального образования в следующих целях:

а) обсуждение вопросов местного значения;

б) информирование населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

в) осуществление территориального общественного самоуправ­ления.

Собрание граждан проводится по инициативе населения. В этом случае оно назначается представительным органом местного само­управления в соответствии с уставом муниципального образования. Собрание могут также назначить представительный орган муници­пального образования или глава муниципального образования по соб­ственной инициативе. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного са­моуправления определяется его уставом.

Собрание может принимать обращения к органам местного само­управления и его должностным лицам, подлежащие обязательному рассмотрению с направлением письменного ответа, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание во взаимоотношениях с этими органами и должностными лицами.

На практике проведение собрания граждан — достаточно трудоем­кая задача. Невозможно даже представить, в каком помещении могут собраться все обладающие избирательными правами жители микро­района или жилищного комплекса. Поэтому Закон 2003 г. допускает осуществление полномочий собрания конференцией граждан (собра­нием делегатов) — в случаях, предусмотренных уставом муниципаль­ного образования, нормативными правовыми актами представитель­ного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. В Законе 1995 г. упоминаний о кон­ференциях нет, что, однако, не препятствует правовому регулирова­нию порядка проведения такого рода мероприятий.

В случае принятия депутатом представительного органа муници­пального образования, выборным должностным лицом местного самоуправления противоправных решений, совершения противоправ­ных действий (бездействия) избиратели вправе отозвать таких депу­тата, должностное лицо. Дело в том, что по результатам выборов граж­дане передают своим представителям не саму муниципальную власть, а лишь право на ее осуществление, а это предполагает добросовестное использование властных полномочий, которые не должны употреб­ляться во вред избирателям. При этом сам народный представитель не должен нести ответственность за выраженное мнение при голосовании за свои высказывания и вообще за любое действие (бездействие), ко­торое не может быть объективно признано нарушающим правовые нормы.

В настоящее время прядок отзыва депутатов, выборных должност­ных лиц местного самоуправления регулируется законодательством субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Однако при разработке этих правовых актов должно учитываться постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г.[142] Проверяя конститу­ционность отдельных положений Закона Красноярского края «О по­рядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправ­ления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выбор­ного должностного лица местного самоуправления в Корякском авто­номном округе», Конституционный Суд РФ сформулировал ряд сле­дующих важнейших правовых позиций:

1) муниципальные образования самостоятельно определяют ос­нования и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправле­ния. Такая самостоятельность предполагает возможность либо уста­новления непосредственно в уставе процедуры отзыва, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской

Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании;

2) вмешательство государственных органов в процесс отзыва не допускается;

3) уставом муниципального образования институт отзыва может быть введен даже при отсутствии закона субъекта Федерации;

4) облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, — недопустима;

5) отзываемым выборным должностным лицом, органами мест­ного самоуправления, избирателями — как' сторонниками, так и противниками отзыва, может быть использовано право на судебную защиту;

6) лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, должны обеспечить уведомление отзываемого лица о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве;

7) отзываемому лицу должна быть предоставлена возможность давать пояснения по поводу оснований отзыва на всех этапах процедуры отзыва;

8) применение отзыва допускается только в связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке;

9) в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах;

10)за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано;

11)защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда (материального, морального) — в случае, если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей.

Таким образом, основаниями для отзыва депутата, члена выборно­го органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Нельзя отозвать депутата, главу муниципального образования по такому основанию, как утрата дове­рия избирателей, поскольку подтвердить или опровергнуть «утрату доверия» конкретными фактами невозможно.

Приведенные правовые позиции Конституционного Суда РФ уч­тены в Федеральном законе об общих принципах организации мест­ного самоуправления 2003 г. В частности, депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления счита­ется отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (из­бирательном округе).

Голосование по отзыву проводится по инициативе населения в по­рядке, установленном для проведения местного референдума.

Процедура отзыва должна применяться, прежде всего, как исклю­чительная мера публично-правовой ответственности, она не должна висеть постоянным «дамокловым» мечом над выборными представи­телями населения. Ибо, как подчеркивает В.И. Фадеев, «в случае не­удовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены» не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, «а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муници­пальные органы»[143].

В Законе об общих принципах организации местного самоуправле­ния 1995 г. четко не определены формы непосредственного участия населения в решении вопросов изменения границ муниципального образования, преобразования муниципальных образований. Согласно п. 2 ст. 13 данного Закона изменение границ муниципального образо­вания не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.

Как правило, по данным вопросам проводится местный референ­дум. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»[144] именно рефе­рендум является наиболее адекватной формой учета мнения насе­ления.

В Федеральном законе 2003 г. голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования названо в качестве одной из форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Он проводится в целях получения согласия населения при изменении границ, преобразовании муниципального образования.

Такое голосование требуется в следующих случаях:

1) изменение границ муниципальных районов влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов;

2) изменение границ поселений влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений;

3) объединение двух и более поселений без изменения границ иных муниципальных образований;

4)разделение поселения влечет образование двух и более поселений;

5)изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Во всех случаях, за исключением последнего, согласие граждан на изменение границ муниципального образования, его преобразование может быть получено также на сходах граждан.

Голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования, проводится по правилам местного референдума и считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины участников голосования. Государственного органам, органам местного самоуправления, лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, разрешается проведение агитации за либо против вопроса, вынесенного на голосование.

Итоги голосования как по отзыву, так и по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования и принятые ре­шения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Слушания — именно та форма прямой демократии, правовая рег­ламентация которой может проводиться самими муниципальными образованиями. Так, в соответствии со ст. 20 Устава города Нижнего Новгорода граждане вправе присутствовать и выступать на публич­ных слушаниях, проводимых городской Думой в связи с разработкой проектов бюджета, планов и программ развития города, по другим во­просам, представляющим общественный интерес.

В отличие от Закона 1995 г., которым публичные слушания не ре­гулируются, в Законе 2003 г. публичным слушаниям посвящена ст. 28. Такие слушания могут проводиться представительным органом, гла­вой муниципального образования для обсуждения проектов муници­пальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Инициативу проведения пуб­личных слушаний могут выдвинуть как население, так и представи­тельный орган, глава муниципального образования.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по во­просам местного значения с участием жителей муниципального обра­зования представительным органом, главой муниципального образо­вания могут проводиться публичные слушания. Назначает слушания их инициатор, а в случае, если инициатором выступает население, — представительный орган муниципального образования.

В обязательном порядке на публичные слушания выносятся:

1)проект устава муниципального образования, а также проект му­ниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2)проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3)проекты планов и программ развития муниципального обра­зования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также некоторые установленные федеральным законом вопросы исполь­зования земельных участков, в том числе в целях капитального строения;

4)вопросы о преобразовании муниципального образования.

Жители муниципального образования заблаговременно опове­щаются о времени и месте проведения публичных слушаний, а так­же должны быть заблаговременно ознакомлены с выносимым на об­суждение проектом. Результаты слушаний публикуются (обнародуются).

В соответствии со ст. 26 Закона 1995 г. граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного само­управления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ­ления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

При рассмотрении обращений граждан органы, должностные лица местного самоуправления обязаны руководствоваться Указом Прези­диума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рас­смотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (с изм. от 2 февраля 1988 г.)[145]. Данный Указ действует в части, не противореча­щей Конституции РФ и федеральным законам.

Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, а также данные о месте его жительства, работы или учебы, роде занятий. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.

Если решение вопроса, поставленного в обращении, не относится к ведению органа или должностного лица местного самоуправления, они обязаны в пятидневный срок направить поступившие жалобу, предложение или заявление по подведомственности, извещая об этом заявителей.

Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем ор­ганам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

Руководители и другие должностные лица органов местного само­управления обязаны проводить личный прием граждан. Прием дол­жен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях — в ве­черние часы, по месту работы и жительства.

Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения на­селения и его учета при принятии решений органами и должностны­ми лицами местного самоуправления, а также органами государствен­ной власти.

Законом 1995 г. порядок проведения опросов граждан не регулиру­ется, поэтому организаторы таких опросов руководствуются муници­пальными правовыми актами. Результаты опроса в отличие от резуль­татов местного референдума, итогов голосования по отзыву, по вопро­сам изменения границ, преобразования муниципального образования носят рекомендательный характер.

Законом 2003 г. ограничен круг участников опроса: в нем имеют право участвовать только жители муниципального образования, обла­дающие избирательным правом.

Опрос граждан может проводится по инициативе определенного круга субъектов:

1)представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — по вопросам местного значения;

2)органов государственной власти субъектов РФ — для учета мне­ния граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения (в этом случае финансирование меро­приятий, связанных с подготовкой и проведением опроса, осуществ­ляется за счет средств бюджета субъекта РФ).

Решение о назначении опроса граждан принимается представи­тельным органом муниципального образования. В нормативном пра­вовом акте о назначении опроса граждан закрепляются:

1)дата и сроки проведения опроса;

2)формулировка предполагаемых вопросов;

3)методика проведения опроса;

4)форма опросного листа;

5)минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформи­рованы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Частично нормы Закона 2003 г., касающиеся порядка изменения границ преобразования муниципальных образований, применяются со дня официального опубликования данного акта, т.е. с 8 октября 2003 г. Так, наделение городских поселений, расположенных в грани­цах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городского округа невозможно без проведения голосования населе­ния. Причем жители города и района в этом случае голосуют раз­дельно.

В соответствии со ст. 25 Закона 1995 г. население имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населени­ем в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рас­смотрению на открытом заседании с участием представителей населе­ния, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (обнародованию).

Подробно процедура внесения и рассмотрения народной право­творческой инициативы должна регулироваться на уровне уставов муниципальных образований. Так, в соответствии со ст. 29 Устава го­рода Ростова-на-Дону, принятого решением городской Думы от 9 ап­реля 1996 г., правотворческая инициатива подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании городской Думы, если вне­сенное «предложение или проект правового акта получили поддержку пяти тысяч членов городского сообщества».

В Федеральном законе 2003 г. (ст. 26) данная форма непосредст­венного участия населения в осуществлении местного самоуправле­ния названа несколько иначе — «правотворческая инициатива граждан», а ее правовое регулирование стало более подробным. Так, каж­дое муниципальное образование будет по-прежнему самостоятельно определять число граждан, правотворческая инициатива которых под­лежит обязательному рассмотрению органом или должностным ли­цом местного самоуправления. Однако поднимать минимальную чис­ленность такой инициативной группы граждан на уровень выше 3% числа жителей муниципального образования, обладающих избира­тельным правом, уже нельзя.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обяза­тельному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соот­ветствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Кол­легиальный орган рассматривает правотворческую инициативу граж­дан на открытом заседании. Представителям инициативной группы должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. До них должно быть официально в письменной форме доведено и мотивированное решение по результа­там рассмотрения.

Помимо вышеперечисленных, в уставах муниципальных образова­ний могут быть предусмотрены и иные формы прямой демократии. В частности, ст. 19 Устава города Иркутска предусмотрена организа­ция народных обсуждений. Они проводятся путем сбора, обобщения и учета поступивших от населения в органы городского самоуправле­ния предложений и замечаний по проектам решений, опубликован­ным в средствах массовой информации с целью выявления мнения населения.

На народное обсуждение могут выноситься вопросы местного зна­чения, представляющие общественный интерес. Решение о вынесении проекта правового акта на народное обсуждение принимается город­ской Думой, мэром города в пределах их компетенции. Очень широ­кие возможности для непосредственного осуществления муниципаль­ной власти предоставляет жителям города" Устав г. Сургута. Среди них право жителей города присутствовать на заседании городской Думы, право гражданина быть выслушанным городской Думой или мэром города, массовое обсуждение вопросов городской жизни.