Начало прохождения муниципальной службы связано с поступлением на муниципальную службу посредством замещения гражданином муниципальной должности. Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством о труде с учетом особенностей, установленных законодательством о муниципальной службе.
Согласно ч. 1 ст. 21 Закона Тюменской области «Об основах муниципальной службы в Тюменской области» право поступления на муниципальную службу имеют граждане РФ, достигшие 18 лет, не старше 60 лет, отвечающие квалификационным требованиям по замещаемой муниципальной должности. Следует напомнить, что ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. гарантирует равное право граждан на муниципальную службу. В силу чего не допускаются какие бы то ни было дискриминационные ограничения по национальному, расовому, половому и другим признакам.
Существуют различные способы поступления на муниципальную службу, основными из которых являются назначение и конкурс.
Назначение на муниципальную должность отличается тем, что решение об этом в единоличном порядке принимает уполномоченное должностное лицо.
Решение о назначении на муниципальную должность муниципальной службы принимается в форме приказа или иного правового акта. Например, по Закону Республики Адыгея от 6 января 1999 г. «О муниципальной службе в Республике Адыгея» поступление граждан на муниципальную службу оформляется распоряжением должностного лица органа местного самоуправления, имеющего право приема на работу (ч. 6 ст. 24) .
Конкурс — это способ замещения муниципальной должности, который состоит в том, что замещение происходит в условиях состязательности, так как предполагает участие в нем нескольких претендентов на вакантную муниципальную должность.
В законах о муниципальной службе субъектов РФ устанавливаются общие правила проведения конкурса и, как правило, предусматривается, что конкурс проводится в соответствии с уставом муниципального образования либо нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Так, упомянутый выше Закон Республики Адыгея предусматривает следующие правила проведения конкурса на замещение муниципальной должности.
Решение о проведении конкурса принимается должностным лицом органа местного самоуправления, имеющим право приема на работу. Информация о дате, месте и об условиях проведения конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы подлежит опубликованию в официальных изданиях, распространяемых на территории соответствующего муниципального образования.
Организует проведение конкурса муниципальная конкурсная комиссия, которая создается представительным органом местного самоуправления на срок своих полномочий.
В Республике Адыгея конкурс на замещение муниципальной должности может проводиться в двух формах: конкурса документов или конкурса-испытания.
Конкурс документов предполагает, что муниципальная конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении муниципальной и другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению муниципальной конкурсной комиссии.
Конкурс-испытание проводится муниципальной конкурсной комиссией и включает прохождение испытания на соответствующей муниципальной должности муниципальной службы и завершается квалификационным экзаменом.
Результаты конкурса сообщаются муниципальной конкурсной комиссией каждому участнику конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения. Принятое муниципальной конкурсной s комиссией решение является основанием для назначения участника конкурса на вакантную муниципальную должность муниципальной службы либо отказа в таком назначении.
Законы некоторых субъектов РФ (например, Закон Республики Алтай от 11 октября 2000 г. (в ред. от от 15 марта 2005 г.) предусматривают возможность установления испытательного срока в том случае, если гражданин впервые поступает на муниципальную службу. По Закону Тюменской области «Об основах муниципальной службы в Тюменской области» этот срок не может превышать трех месяцев.
Как видим, законодательством предусматриваются различные меры, направленные на то, чтобы исключить возможность поступления на муниципальную службу людей некомпетентных, заведомо неспособных эффективно решать задачи, возложенные на муниципальную службу.
Однако муниципальная служба — это деятельность продолжительная. И немудрено муниципальному служащему «за рутиной повседневных забот» утратить высокие профессиональные качества, которыми он обладал в момент замещения муниципальной должности. Муниципальный служащий может стать профессионально непригодным для исполнения должностных обязанностей, что в целом негативно скажется на работе органов местного самоуправления.
Поэтому законодательством о муниципальной службе предусматриваются различные стимулы для профессионального совершенствования муниципальных служащих. Основными из них являются: возможность продвижения по службе, т.е. замещения более высокой муниципальной должности муниципальной службы; поощрения муниципальных служащих; контроль за соответствием муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемым муниципальным должностям.
Основания, виды и порядок применения мер поощрения муниципальных служащих устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с региональными законами..
Законодательством субъектов РФ в качестве оснований поощрения муниципальных служащих предусматриваются: образцовое выполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, продолжительная и безупречная муниципальная служба, выполнение заданий особой важности и сложности (законы республик Бурятия, Дагестан, Мордовия, Тюменской области, Ямало-Ненецкого автономного округа).
Видами поощрений являются: благодарность, единовременное денежное поощрение, награждение ценным подарком, вручение почетной грамоты, присвоение почетного звания, представление к наградам Российской Федерации (ч. 1 ст. 16 Закона Тюменской области «Об основах муниципальной службы в Тюменской области»). В Республике Дагестан, кроме того, в качестве меры поощрения применяется досрочное снятие дисциплинарного взыскания (ч. 1 ст. 22 Закона Республики Дагестан «О муниципальной службе в Республике Дагестан»), а в Республике Адыгея — досрочное присвоение очередного квалификационного разряда в соответствующей должностной группе.
Контроль за соответствием уровня квалификации муниципального служащего занимаемой должности осуществляется посредством периодической аттестации. При этом следует заметить, что аттестация, помимо стимулирования роста профессионализма муниципальных служащих, имеет и другие важные цели: повышение ответственности и исполнительской дисциплины, упорядочение сфер труда, оказание помощи муниципальному служащему в развитии его способностей и др.[154]
Под аттестацией муниципальных служащих понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия, в рамках установленной научно обоснованной процедуры, в целях выявления степени соответствия работника занимаемой должности производит оценку деловых, личностных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов служебной деятельности[155].
В большинстве субъектов РФ порядок аттестации муниципальных служащих урегулирован законом об аттестации. Так, Законом Тюменской области «Об аттестации муниципальных служащих в Тюменской области» установлено, что аттестация проводится периодически, не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Аттестации подлежат муниципальные служащие, замещающие должности муниципальной службы, предусмотренные реестром муниципальных должностей муниципальной службы в Тюменской области. Однако из их числа исключаются те служащие, которые замещают должность соответствующей группы менее одного года, а также беременные женщины и др. (ст. 5).
Аттестацию муниципальных служащих осуществляют аттестационные комиссии, которые по результатам аттестации принимают одно из следующих решений: соответствует замещаемой должности; соответствует замещаемой должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности; не соответствует замещаемой должности. На основании решения аттестационной комиссии о соответствии муниципального служащего замещаемой должности руководитель органа местного самоуправления принимает решение: о повышении муниципального служащего в должности; о присвоении муниципальному служащему очередного квалификационного разряда; о включении муниципального служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую должность; об увеличении денежного содержания в соответствии с действующим законодательством и нормативными актами муниципальных образований.
Если решением комиссии муниципальный служащий будет признан несоответствующим замещаемой должности, руководитель органа местного самоуправления принимает решение о направлении муниципального служащего на повышение квалификации или переподготовку либо о переводе служащего при наличии вакансий на муниципальную должность, соответствующую уровню его профессиональной подготовки.
Вопросы квалификации, подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы представляются весьма актуальными. Это подтверждается результатами социологического исследования, проведенного среди служащих администрации г. Тюмени. Основной процент респондентов (54,2%) — лица старше 40 лет, получившие профессиональное образование более 20 лет назад. Из всех опрошенных лишь 3,4% получили дополнительное образование в 1999 г., 24,1% — в течение 1996–1998 гг., 27,6% — более пяти лет назад, а 44,9%.ни разу не повышали квалификацию. Поэтому почти все участвующие в опросе служащие указали на нехватку экономических и юридических знаний (50%); знаний, связанных с информационными технологиями (20%); знаний по муниципальному менеджменту (17,5%). Такая ситуация характерна для многих муниципальных образований[156].
Для реализации задач по обучению муниципальных служащих Правительство Тюменской области совместно с Тюменским государственным университетом начиная с 1997 г. обеспечивает повышение квалификации муниципальных служащих[157].
Дальнейшее развитие системы специальной профессиональной подготовки муниципальных кадров не исключает других вариантов организации учебного процесса. Например, по мнению Г.Ф. Куцева и Г.Н. Чеботарева, «гораздо эффективнее организовывать подобную учебу на местах, в самих муниципальных образованиях»[158].
Еще один аспект порядка прохождения муниципальной службы – ее прекращение. Прекращение муниципальной службы возможно по основаниям, предусмотренным законодательством о труде (личное заявление муниципального служащего, в связи с выходом на пенсию и др.). Помимо этого, муниципальная служба прекращается в случаях: утраты российского гражданства, несоблюдения обязанностей и ограничений, разглашения сведений, доступ к которым служащий получил исключительно в связи со своими служебными обязанностями, достижения служащим предельного возраста.