В юридической литературе существует по меньшей мере два подхода к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении. Одни авторы считают, что в местном самоуправлении реализуется конституционно-правовая ответственность[214]. Другие ответственность субъектов местного самоуправления перед населением именуют муниципально-правовой[215]. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, говоря об ответственности, избегают более точного терминологического обозначения[216]. Однако наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности (разумеется, в местном самоуправлении имеют место и другие виды юридической ответственности: уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная). Наряду с конституционной ответственностью, по мнению Н.В. Витрука, «следует различать государственно-правовую (в ее рамках – парламентскую, ответственность по административному (регулятивному) праву, ответственность по судебному праву), муниципальную и иные отраслевые виды публично-правовой ответственности... устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ, другими нормативными актами»[217].
Разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан, или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли – конституционного права.
Мы разделяем мнение С.А. Авакьяна о том, что «наличие мер ответственности – такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие»[218]. Муниципальное право обладает всеми признаками комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами, формирующейся муниципально-правовой ответственностью.
В юридической литературе последних лет возросло внимание к проблемам конституционно-правовой ответственности, в том числе и в системе местного самоуправления. Причем многие авторы не проводят различий между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью, воспринимая последнюю как разновидность конституционно-правовой или полностью отождествляя оба данных вида юридической ответственности.
Между тем муниципально-правовая ответственность как разновидность публично-правовой юридической ответственности реально ; существует, является неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального Права и нами рассматривается на основе норм уставов муниципальных образований (уставная муниципальная ответственность), а также иных нормативных правовых актов (муниципально-правовая ответственность).
Специфика муниципально-правовой ответственности обусловливает необходимость уяснения понятия этого вида ответственности, выявления характерных ее черт, а также установления оснований, определения природы муниципальных правонарушений, мер и субъектов ответственности.
Отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится прежде всего в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации. Основанием муниципально-правовой ответственности является нарушение норм устава, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме, основанием же конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты).
Существенно отличается и процедура реализации муниципально-правовой ответственности. Такая мера ответственности, как отзыв выборного должностного лица (депутата, главы муниципального образования), осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Муниципально-правовую ответственность, как и конституционно-правовую, следует рассматривать в трех значениях, а именно:
1)ответственное поведение субъектов муниципальных отношений;
2)несение ответственности перед населением;
3)результат поведения и несения ответственности[219].
Таким образом, муниципально-правовой ответственности присущи ретроспективный и позитивный аспекты. Муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности — ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.
С учетом вышеизложенного муниципально-правовую ответственность можно определить как обусловленную нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных отношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения — претерпевать определенные лишения.