Муниципальные правонарушения

В юридической литературе нет специальных исследований, посвя­щенных муниципальным правонарушениям. Лишь в самом общем ви­де определены составы последних. На наш взгляд, можно классифи­цировать муниципальные правонарушения следующим образом: в области управления муниципальной собственностью; в области мест­ных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; в области взаимодействия с органами территориального общественного самоуправления; в области ведения иных вопросов ме­стного значения, предусмотренных уставом муниципального образо­вания.

В каждой из названных сфер деятельности выборные лица местно­го самоуправления могут совершить муниципальные правонаруше­ния, влекущие такой специфический вид муниципальной ответствен­ности, как ответственность перед населением в результате утраты до­верия.

Говоря об отраслевой принадлежности этого вида юридической от­ветственности к конституционному праву, иногда приводят такой ар­гумент: отношения, связанные с ответственностью органов местного самоуправления перед населением, регулируются нормами конститу­ционного права, «поскольку только в этой отрасли права возможно наступление ответственности без совершения правонарушения»[222].

Представляется, что данное утверждение ошибочное или во вся­ком случае спорное. По мнению В.О. Лучина, «если нет правонарушения, по крайней мере, нет и ретроспективной конституционной ответ­ственности»[223]. На наш взгляд, и в муниципальном праве не может быть ретроспективной ответственности без совершения муниципального правонарушения.

Кроме того, порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, согласно ст. 48 Федерального закона об общих принци­пах организации местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований. В соответствии со ст. 24 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. голосование по отзыву депутата, члена выборного органа мест­ного самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления проводится по инициативе населения в порядке, установ­ленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним^; законом субъекта РФ для проведения местного референдума.

Однако основания для отзыва указанных выборных лиц местного самоуправления и процедура их отзыва согласно п. 2 ст. 24 указанного Закона устанавливаются уставом муниципального образования. Дан­ные установления свидетельствуют о том, что ответственность орга­нов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления перед населением относится к муниципально-правовой ответственности, а не к конституционно-правовой. В подтверждение можно привести пример из практики. Решением Тюменской город­ской Думы инициативной группе по отзыву главы города было отка­зано в ее регистрации по мотивам отсутствия в Уставе города норм, ус­танавливающих основания и порядок отзыва в результате утраты до­верия.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправле­ния не указаны основания отзыва выборного должностного лица ме­стного самоуправления. Не всегда указываются они и в законах субъ­ектов РФ. Между тем в Законе Тюменской области от 26 февраля 1999 г. «О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области» закреплено, что отзыв по основаниям утраты до­верия населения, не указанным в уставах муниципальных образова­ний, не допускается (п. 4 ст. 5).

Таким образом, федеральный и региональные законодательные ор­ганы оставляют вопрос регламентации оснований, условий и порядка отзыва на усмотрение населения (если устав принимается на местном референдуме) или представительного органа местного самоуправления. Нередко муниципальные образования стоят перед выбором: ука­зывать основания в общем виде или же конкретизировать их. Тем бо­лее что в юридической науке нет единства мнений по этой проблеме. Одни авторы считают предпочтительнее устанавливать основания от­зыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва[224], другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва. Вместо социально-психологического по­нимания утраты доверия населения как основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Т.Д. Зражевская предлагает правовое содержание этого основания, а именно: не­оправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов), зако­нодательства субъектов РФ[225]. Ко второму основанию отзыва следует отнести нарушение уставов и других правовых актов муниципальных образований[226].

В новом Законе об общих принципах организации местного са­моуправления уточнено содержание понятия основания для отзыва. Таковыми для депутата, члена выборного органа местного само­управления, выборного должностного лица местного самоуправле­ния могут служить только его конкретные противоправные реше­ния или действие (бездействие) в случае их подтверждения в су­дебном порядке.

Таким образом, из закона исчезла «привязка» основания отзыва к такому понятию, как «утрата доверия населения», а вводятся, как и предлагалось рядом ученых, конкретные правовые основания отзыва, подтвержденные в судебном порядке.