Президентский иммунитет

Президентский иммунитет. В тексте Конституции США нигде прямо не говорится ни о каких-либо привилегиях президента, ни о его иммунитете. Постепенно в американский политико-правовой словарь прочно вошли понятия иммунитет исполнительной власти и привилегии исполнительной власти, которые иногда именуются президентской прерогативой. То есть, президент, заявляя о своем абсолютном иммунитете, за исключением процедуры импичмента, могут игнорировать все иные правовые процедуры.

Поначалу при рассмотрении судебных дел, так или иначе затрагивающих иммунитет исполнительной власти, президенты, как правило, выступали как свидетели или потенциальные свидетели, а подобная процессуальная роль не препятствует нормальному функционированию ветви власти. На слушаниях по делу Мэрбюри против Мэдисона 1803 , например, ни президент Томас Джефферсон, ни государственный секретарь Джеймс Мэдисон не только сами не появлялись в суде, но и не были представлены своими адвокатами.

Когда в 1806 г. слушалось дело бывшего вице-президента Аарона Бера по обвинению в государственной измене, председатель Верховного суда США Джон Маршалл, который вынес решение о том, что президент Томас Джефферсон обязан представить Суду секретные военный отчеты, касающиеся приписываемой Беру роли в военном заговоре против Соединенных Штатов, в то же время позволил Джефферсону дать ответы на вопросы в письменной форме.

В истории развития института президентского иммунитета одним из поворотных пунктов стало решение по делу Миссисипи против Джонсона 1867 Мишина Е. Миссисипи против Джонсона как судебное зеркало президентского иммунитета Российская юстиция 1998, Ч.1, С.39, вынесенное Верховным судом в период Реконструкции. Причиной разбирательства стал акт о Реконструкции, принятый федеральным конгрессом в том же году. Послевоенная политика конгресса, стремительно набиравшего силу страна вступала в период правления конгресса, как его охарактеризовал В. Вильсон, привела к резкому ухудшению отношений с двумя другими ветвями власти.

Под влиянием лидеров радикальных республиканцев послевоенный конгресс, казалось, решил реконструировать американское правительство. Речь шла о поправке, в соответствии с которой упразднялся Верховный Суд. Президент Эндрю Джонсон был предупрежден, что если конгресс прикажет, он должен повиноваться. Мишина Е. Указ. соч. С. 40. Нанося удар по Джонсону, конгресс уменьшил состав Верховного суда с десяти до восьми членов.

Президент Эндрю Джонсон резко возражал против актов о Реконструкции. Был также предпринят ряд попыток оспорить конституционность этих актов. Напряжение, царившие между ветвями власти достиг апогея. В большинстве штатов, входивших в годы Гражданской войны 1861-1865 в Конфедерацию, были созданы военизированные правительства, в том числе в штате Миссисипи.

Штат Миссисипи обратился в Верховный суд с требованием издания приказа, обязывающего президента прекратить реализацию конфессиональной программы Реконструкции, а также проверки конституционности Акта о Реконструкции. Рассмотрение данного дела Верховным судом стало закономерным следствием той политики, которую начала проводить федеральная законодательная ветвь по окончании гражданской войны между северными и южными штатами и которая обусловила возникновение резких конфликтов конгресса с другими ветвями власти.

Решение, принятое по данному делу, гласило, что издание в отношении президента приказов, подобных тому, издания которого добивался истец, выходит за рамки компетенции Суда, ибо представляет собой неправомерное вторжение судебной власти в сферу дискреционных полномочий президента и выработки политических решений. Иммунитет главы исполнительной власти делает его неуязвимым и недосягаемым для приказов Верховного суда совершить какие-либо действия политического характера или же, напротив воздержаться от совершения подобных действий.

Ссылаясь на решения Мэрбюри против Мэдисона 1803 , Председатель Верховного Суда Салмон П. Чейз разъяснил, что посредством издания обязывающего судебного приказа президент может быть принужден к исполнению своих непосредственных должностных обязанностей, т.е. определенного перечня функций, проистекающих из его статуса и не носящих дискреционного характера это положение в Равной степени применимо и к подчиненным.

После того как было вынесено данное решение, штат Джорджия немедленно обратился с аналогичным иском против военного министра. И вновь Верховный суд отклонил иск на основании недостаточной юрисдикции. Суд заявил, что в иске затронуты неподлежащие разрешению в судебном порядке политические вопросы. История Соединенных Штатов свидетельствует о том, что президенты не однократно и успешно находили общий язык с конгрессом и судами. В результате этого и защитники иммунитета исполнительной власти, и сторонники принципа никто не может быть выше закона имеют богатый арсенал примеров для подтверждения соей правоты, не говоря уже о том, что президенты вели себя по-разному.

С одной стороны президенты Авраам Линкольн и Теодор Рузвельт самовольно являлись на заседания комитетов конгресса, а президент Улисс Грант по собственной инициативе направил свои письменные показания в проводивший в тот период расследование постоянный комитет конгресса.

Экс-президент Джон Тайлер 1841-1845 дал свидетельские показания только после того, как получил приказ явиться на заседание комитета конгресса, Джон Куинси Адаме 1825-1829 предоставил свои показания в письменном виде совершенно добровольно, а Гарри Трумэн 1945-1953 вообще проигнорировал повестку явиться на заседание комитета по иностранным делам палаты представителей федерального конгресса. Схематично динамику президентских привилегий можно представить примерно так. Наличие определенных привилегий у высшего должностного лица страны продемонстрировал еще Джордж Вашингтон, который не согласился продемонстрировать палате представителей документы, имеющие отношение к весьма спорному договору Джея, хотя и признал за сенатором право на доступ к этим бумагам.

Президент Джексон отказывался исполнять решения Верховного суда Соединенных Штатов, мотивируя свои действия соображениями политической целесообразности и ссылаясь на дух конституции, привилегии исполнительной власти и авторитет Джона Локка. Поначалу границы привилегий исполнительной власти США были размытыми, и каждый обладатель этих привилегий трактовал их по своему усмотрению Ст. II, раздел 2 . Конституция США 1787 г. Американские федералисты ,С.239. Постепенно этот институт начал обретать более четкие очертания. В 1927 г. Верховный суд постановил, что привилегии вовсе не защищают исполнительную власть от легитимного расследования конгресса.

Но уже в 1948 г. Верховный суд провозгласил существование определенных закрытых сфер ведения исполнительной власти, военные вопросы, проблемы национальной безопасности и т.д. президент вправе в надлежащей форме отказать в предоставлении информации, касающейся этих вопросов.

С середины 50-х XX в. резко возросло число ссылок на привилегии исполнительной власти. Так, именно на это опирался президент Дуайт Эйзенхауэр 1953-1961 настаивая на ограниченном предоставлении информации, имеющей отношение к весьма шумному делу знаменитого сенатора-республиканца Джозефа Маккарти из штата Висконсин, касающемуся вопросов национальной безопасности.

Президенты Д. Ф. Кеннеди 1961-1963 и Линдон Б. Джонсон 1963-1969 оба были пламенными защитниками привилегий исполнительной власти, причем оба заверяли конгресс в том, что каждое конкретное использование этой привилегии будет осуществляться, только при условии личного одобрения президента, Президент Никсон 1969-1974 , со своей стороны, делал аналогичные заверения в адрес федеральной легислатуры, что, впрочем, не мешало ряду официальных лиц его администрации использовать привилегию исполнительной власти без личной санкции президента.

С особым энтузиазмом Никсон защищал право президента истребовать информацию у конгресса. Принято считать, что у президента есть некая ниша, в которой он в известной степени может стать недосягаемым для контроля со стороны законодательной и судебной ветвей власти. Ниша эта возникает в результате использования главной исполнительной власти своего иммунитета или своих привилегий.

Эта ниша, в частности, уберегает президентов от необходимости выступать в роли ответчика по судебным искам, связанным с его действиями в качестве официального лица. Если бы президенты были вынуждены давать показания в суде в связи с каждой оспариваемой акцией исполнительной власти, то, во-первых, они находились бы в условиях постоянного и порой невыносимого контроля во-вторых, это привело бы к созданию бесчисленных препятствий деятельности главы исполнительной власти, даже в тех случаях, когда против президента выдвигается обвинение в совершении уголовно наказуемого деяния, требуется решить ряд концептуальных проблем может ли президент сам себя помиловать и, наделить иммунитетом от уголовного преступления и преследования и т.д. В связи с этим появились утверждения, что возбуждению уголовного дела против президента должна предшествовать процедура импичмента Ст. II, раздел 4 Конституция США. Бэррес Р. Указ. соч С.198 Кульминацией развития института иммунитета исполнительной власти стало вынесенное в 1982 году пятью голосами против четырех решение Верховного Суда по делу Никсон против Фитцджеральда. Суд постановил, что президента как частное лицо нельзя привлекать к суду за то, что он уволил федерального служащего, действуя как лицо официальное, не взирая на то, что как утверждалось, увольнение стало ответным ударом президента, обнаружилось, что этот федеральный служащий снабжал информацией один из комитетов конгресса.

Особая важность должности главы исполнительной власти и возложенные на него обязанности обусловливают необходимость абсолютного иммунитета президента от частных исков, основаниями которых являются решения, принятые президентом в рамках исполнения его должностных обязанностей.

Суд счел, что механизм избирательного процесса и процедура импичмента представляют достаточную защиту от противоправного поведения президента.

Заимствованный из британской правовой системы институт импичмента точнее осуждения в порядке импичмента представляет собой установленный Конституцией США Конституция США, статья I, разд. 2 и 3 статья II, разд. 2 и4. специальный порядок снятия с поста всех гражданских должностных лиц государства, включая президента и вице-президента на случай совершения ими измены, взяточничества или иных серьезных преступлений или уголовно-наказуемых проступков Там же Процедура включает две стадии собственно импичмент, т.е. выдвижение палатой представителей конгресса формального обвинения, и квазисудебное разбирательство этого обвинения, осуществляемое сенатом под председательством главного судьи Верховного суда США. Исходом сенатского разбирательства может быть либо оправдание должностного лица, подвергнутого импичменту, либо его осуждение, влекущее за собой отрешение от должности и лишение на будущее право состоять на государственной службе.

За всю историю в США к процедуре импичмента прибегали 15 раз, и лишь в двух случаях механизм импичмента был запущен против президента.

Первым из них был Эндрю Джонсон, в 1868г. Обвиненный палатой представителей конгресса в узурпации полномочий, принадлежащих законодательной власти, вторым Билл Клинтон.

И в обоих случаях импичмент не набрал требуемого конституцией количества голосов сенаторов. В 1974 г. импичмент угрожал Р. Никсону, который предпочел уйти в отставку. Таким образом, вопрос о правомочности конгресса давать определение иммунитета главы исполнительной власти и обозначить его границы остался без ответа. В 70-е годы опросы позволили зафиксировать новую тенденцию в отношении общественности к президенту если раньше, по подсчетам Д. Янкеловича, он мог практически независимо от характера предлагаемых программ рассчитывать почти на автоматическое согласие по крайней мере 50 населения, то к середине десятилетия эта цифра сократилась вдвое, а в некоторых случаях практически была близка нулю. Скептическое отношение президентской власти отразило общее падение доверия к правительству, которое тогда резко обозначилось в американском обществе.

Размыв абсолютной лояльности, связанный с крупными провалами в деятельности отдельных президентов, отнюдь не означает, что сам президентский потерял значимость в глазах общественности.

Согласно мнению большинства, президент в США рассматривается как ведущая фигура в формировании политического курса страны. Несмотря на разочарование в деятельности конкретных личностей, президент, избираемый всем народом, в сознании американцев - единственное официальное лицо, которое отстаивает интересы страны целом.

В этом смысле отмечал Дж. Крафт президент является, избранным монархом страны, нашим вариантом короля Петровская М.М. Президент и общественное мнение США- ЭПИ,1991 10. С.27 В заключении следует сказать, что глава исполнительной власти обладает определенной неприкосновенностью, своего рода иммунитетом, что позволяет ему быть более независимым от других ветвей власти законодательной и судебной. А. де Токвиль. Демократия в Америке М 1994, С.108. 1