Примерно в то же время, когда Вильсон ратовал за создание науки управления,
Фредерик У.Тейлор (1856-1915) совершенно независимо проводил свои первые опыты на
металлургическом заводе в Филадельфии. Тейлор, общепризнанно считающийся «отцом
научного менеджмента», первый занялся исследованием затрат времени и движений.
Сегодня научный менеджмент часто называют псевдо-научным, потому что он рассматривал людей как придаток машин, как человеческие взаимозаменяемые части большой обезличенной производственной машины. Исходя из посылки, что всегда существует «лучший способ» выполнения задания, научный менеджмент стремится увеличить производительность путем нахождения самого быстрого, эффективного и наименее изнурительного метода производства. После того, как этот способ найден, в задачу руководителя, в соответствии с принципами научного менеджмента, входит обеспечение его использования всеми рабочими. Классическая теория организации возникла из данной концепции. Если существует лучший способ выполнения конкретного производственного задания, то, соответственно, должен существовать лучший способ выполнения задач социальной организации. Предполагалось, что такие принципы существуют, и что они будут открыты в ходе тщательных научных наблюдений и анализа.
Довольно странно, что Тейлор больше всего известен благодаря своей работе «Принципы научного менеджмента» (1911)15, так как сам термин научный менеджмент ввел
не он, а его коллега Луис Д. Брандейс (1856-1941). Брандейсу, в последствие ставшему
судьей Верховного Суда, было необходимо найти подходящую фразу для описания новых
управленческих технологий Тейлора и его последователей, когда он должен был
представить Междуштатной торговой комиссии аргументы для отказа повысить
железнодорожные тарифы. Брандейс наглядно доказал, что железные дороги могли бы
сэкономить «миллион долларов ежедневно», если бы только были применены методы
научного менеджмента. Широко освещенные прессой слушания, начавшиеся в 1910 году,
вызвали сенсацию и завоевали Тейлору высокую репутацию. Парадоксально, но поначалу
сам Тейлор был против этой фразы, так как она, по его мнению, звучала слишком
академично. Но он быстро принял ее. Как и вся страна. Первую половину этого столетия
научный менеджмент был евангелием, а Фредерик У.Тейлор – его пророком16.
Популярность в государственном секторе пришла к Тейлору в 1912 году после того,
как он представил свою теорию Специальному Комитету Палаты Представителей по
изучению модели Тейлора и других систем производственного менеджмента. Часть его
выступления приводится в этой книге. Говоря о принципах научного менеджмента в самом широком плане, Тейлор сосредоточил внимание на том, что он назвал задачами управления.
Эти задачи включают:
1. замену традиционных практических методов выполнения работы на систематический, более научный метод измерения и управления составляющими индивидуальной работы;
2. научное изучение отбора и последующего развития рабочих с целью обеспечения
оптимального определения рабочих ролей;
3. использование сотрудничества рабочих с целью обеспечения полного применения
научных принципов; и
4. установление логического разделения рабочих ролей и ответственности между
рабочими и менеджерами.
То, что очевидно сегодня, было подобно революции в 1912 году.
Бюджетная реформа как краеугольный камень государственного управления
Пожалуй, наиболее значимой фигурой ранней эпохи государственного управления
наряду с Франком Гуднау (напомним, что Вудро Вильсон отказался от карьеры ученого ради политики) был Уильям Ф.Уиллоуби (1867-1960). Он был членом Комиссии Тафта 1912 года, которая впервые призвала к разработке федеральной системы исполнения бюджета, а позднее директором Института правительственных исследований, в последствие ставшим частью Института Брукингза. Он также сыграл ключевую роль в создании Закона о государственном бюджете 1921 года, который выполнил задачу Комиссии Тафта, установив систему исполнения бюджета на федеральном уровне и учредив Бюджетное Управление и Главное Бухгалтерское Управление.
Уиллоуби много писал по большому кругу вопросов государственного управления. Он
полагал, что государственное управление обладает универсальными принципами, которые
применимы ко всем ветвям власти17. Его ранняя публикация по государственному
управлению18 на самом деле оказалась первой частью трилогии19. Но особый интерес
представляет его ранняя работа о реформе бюджета. Написав ее в 1918 году, Уиллоуби
обрисовал те линии развития, которые привели к созданию современных бюджетных систем в правительствах штатов. В отрывке из книги «Движение к бюджетной реформе в
Соединенных Штатах»20 Уиллоуби утверждает, что бюджетная реформа должна идти по
трем основным направлениям: 1) как бюджеты будут способствовать и обеспечивать
контроль общественности, 2) как бюджеты будут увеличивать сотрудничество
законодательной и исполнительной ветвей власти, и 3) как бюджеты будет обеспечивать
административную и управленческую производительность. Эти идеи были весьма пророческими, если вы примите во внимание такие ежедневно упоминающиеся в газетах
явления, как протесты налогоплательщиков, движение за «Статью 13» и другие формы
законодательных ограничений затрат и доходов (первое направление: контроль
общественности); продолжающаяся борьба и противостояние исполнительной и
законодательной власти по вопросам контроля бюджета, дефицита и сбалансированного
бюджета (направление 2: сотрудничество законодательной и исполнительной власти); и
эффективность или отсутствие таковой в перегруженной бюджетной системе в поддержании управленческой практики (направление 3: управленческая эффективность).
Эти ранние голоса (первые ласточки?) – Вильсон, Гуднау, Тейлор и Уиллоуби –
оказали огромное влияние на развитие государственного управления. Прежде всего, они
очертили круг наиболее существенных тем, которые составили основу предмета изучения,
то есть современного государственного управления. В значительно большей степени это
были пророческие голоса – эти авторы писали в тот период, когда занятость в
государственном управлении и финансы были еще на очень низком уровне. На рубеже
веков, в 1900 году в органах управления на федеральном, штатном и местном уровнях было занято всего чуть больше миллиона человек. Сумма государственных расходов была меньше 1,5 млрд долларов. Но уже к двадцатым годам число людей, занятых в государственном управлении утроилось, а расходы были чуть меньше 9 млрд долларов.21 Современное государственное управление приобрело беспрецедентные за всю короткую историю США масштабы. Короче говоря, государственное управление должно было стать научной областью, изучающей не отдельную функцию или предприятие, а целый громадный сектор того, что выросло в самую большую и наиболее влиятельную из всех существовавших в мире экономическую систему.