После первой мировой войны государственное управление претерпело неизбежные
изменения. По окончании всех предыдущих войн американское правительство возвращалось к своему основному минимальному уровню, но в этот раз объем функций и влияние правительства на жизнь Соединенных Штатов Америки не уменьшились. Соединенные Штаты из земледельческой нации превратились в промышленно-урбанизированное государство. Это потребовало соответствующей реакции со стороны государственного управления, потому что появились новые функции и программы. В 20-е годы в 10 раз увеличилось количество шоссейных дорог. В городах внедрялись системы управления дорожным движением, а в штатах вводились экзамены для получения водительских прав.
Поскольку население все больше проживало в городах, возникла большая необходимость в организации общественных парков, и развлечений, общественных работ, систем
общественного здравоохранения и общественной безопасности. В 20-е годы
государственное управление как вид деятельности переживало период бурного развития.
Деятельность федерального правительства во времена Великой Депрессии 30-х годов
сделала органы государственного управления еще глубже пронизывающими все сферы
американской жизни22.
Теоретики государственного управления, такие как Дуайт Уолдоу23, Винсент Остром24,
Николас Генри25, и Говард МакКерди26, характеризовали модель развития внутренней
структуры государственного управления между двумя мировыми войнами, как “период
ортодоксальности”. Тезисы этой ортодоксальности утверждали, что “подлинная демократия и подлинная эффективность являются синонимами или, по крайней мере, они
совместимы”27, что работу правительства можно четко разделить на сферу принятия
решений и сферу их исполнения, и что государственное управление – это наука с ясными
принципами, законами. Первые результаты движения научного менеджмента, движение за
прогрессивную политическую реформу и политико-бюрократическая дихотомия оказались в центре внимания государственного управления как науки, так и профессии.
Основной проблемой науки о государственном управлении, которая всецело владела
умами, стал вопрос об организации и контроле. По определению, система контроля должна органично переплетаться с организационной структурой с целью обеспечения отчетности и повышения эффективности. Вообще первые теоретики научного менеджмента полагали, что организация и контроль в конечном счете являются синонимами. Напомним, что традиционные управленческие концепции основывались на исторических моделях, представленных в армии и Римско-католической церкви, в которых организационные конфликты рассматривались как нарушение и сурово наказывались. Когда органы государственной власти были небольшими по размеру, незначительными по своему влиянию, и относительно периферийными, то управлять ими было несложно. Однако, по мере увеличения их размеров, расширения сферы деятельности и, соответственно, усилий возрастала потребность в улучшении их контроля. Под влиянием движения за научный менеджмент наука о государственном управлении стала все больше заниматься изучением бюрократических форм организации. Разделение труда, степень контроля, структурная иерархия и последовательность исполнения приказа, система отчетности, внутриведомственная организация, разработка должностных инструкций, мер и процедур стали основными проблемами для ученых и профессионалов в области государственного управления.
Бюрократия является главной чертой современного мира. Практически везде, куда бы
мы не посмотрели, в развитых и развивающихся странах экономическая, социальная и
политическая жизнь находились и продолжают находиться под все растущим влиянием
бюрократических организаций. Слово “бюрократия”, часто употребляемое как ругательное по отношению к любой плохо работающей организации, правильней использовать для обозначения особого набора структурных мер. Его можно также употреблять для обозначения особой манеры поведения, моделей, которые формально не связаны с бюрократизмом. Существует общепринятое мнение, что структурные характеристики организаций, правильно определенные как “бюрократические”, влияют на поведение тех индивидуумов (будь то клиент или чиновники), которые с ними взаимодействуют.