Парламенты — это сложные организации, являющиеся, с одной стороны, основными аренами политической жизни большинства либеральных демократий, а с другой — рабочими коллегиями, выполняющими ряд организационно-технических задач. Соответственно их внутренняя структура включает в себя две составляющие — политическую и организационную. Начнем с последней. Прежде, однако, зададимся вопросом, который касается парламента в целом: каковы должны быть его размеры? Сколько-нибудь ясного, теоретически обоснованного ответа на этот вопрос нет. Статистический анализ размеров реально существующих парламентов позволил ряду ученых сделать вывод о существовании следующей тенденции: в целом численность членов парламента стремится к кубическому корню от численности населения страны. Формулируемый таким образом «закон кубического корня»как будто оправдывается на предельно широких выборках данных, хотя, повторяю, никто до сих пор не объяснил, почему это так.
Важнейший вопрос, касающийся внутренней структуры парламента, — должен ли он состоять из одной, двух или даже более палат? Абсолютные монархии позднего средневековья решали эту проблему просто: каждая из палат, как полагали тогда, должна представлять какое-то из сословий королевства—дворянство, духовенство, горожан и (иногда) крестьян. Каждое из сословий имело свои традиционные интересы, права и обязанности перед короной. У такого подхода были приверженцы даже среди классиков «протективной» модели демократии. Например, Монтескье защищал сословное представительство как форму высоко ценимого им «смешанного правления». Лишь в XIX столетии началось победное шествие принципа «один человек — один голос», а в XX в. он возобладал. Тем не менее рудименты средневекового
302 Парламенты
парламентаризма кое-где дожили до наших дней (прежде всего это палата лордов в Великобритании, наследственное членство в которой было отменено совсем недавно). Некоторые страны уже в новейшее время экспериментировали с представительством экономических, профессиональных и культурных групп. Так построены сенат в Ирландии, а также такие совещательные, не являющиеся парламентскими палатами органы, как социально-экономические советы во Франции, Нидерландах и Италии. В Малави 48 из 80 сенаторов избираются населением, а они, в свою очередь, избирают остальных сенаторов (32) из списка кандидатов, представленного официально признанными заинтересованными группами. Наиболее широкомасштабный из подобных экспериментов был осуществлен в Югославии, где до коллапса функционировал многопалатный, исключительно сложный по структуре парламент (скупщина), отражавший национально-территориальное и экономическое расслоение общества. Верхние палаты современных парламентов, вопреки названию, обычно располагают меньшими полномочиями, чем нижние. Как правило, они меньше по численному составу и избираются по особым правилам, а иногда и вовсе не избираются населением.
В федерациях верхняя палата парламента обычно обеспечивает равное представительство «земель» (в США и Швейцарии — по два представителя от каждого штата или кантона, в Австралии — по десять представителей от каждого штата и т. д.). При этом, естественно, самые маленькие из них оказываются в выигрышном положении. На выборах в американский Сенат голос жителя штата Род-Айленд «весит» гораздо больше, чем голос калифорнийца. Информацию о неравном представительстве в верхних палатах нескольких федеральных парламентов можно почерпнуть из табл. 26 (данные Аренда Лейпхарта по состоянию на 1980 г.). Как видим, особо привилегированного положения достигли малые «земли» в США и Швейцарии, но и в других странах неравенство достаточно ощутимо. Даже в некоторых унитарных государствах верхние палаты парламентов формируются так, чтобы ни одна из территорий не чувствовала себя ущемленной. Например, во Франции сенаторов избирают специальные коллегии, состоящие из членов местных администраций. В Италии сенат формируется всеобщим голосованием, но при особой нарезке избирательных округов: каждый из них совпадает с большим регионом страны.
Организационная структура парламентов
| Таблица 26 Доля мест в верхних палатах федеральных парламентов, отводимая представителям избирателей, находящихся в наиболее благоприятном положении |
| Доля мест в верхних палатах федеральных парламентов, %, в зависимости от доли избирателей от общего их числа, % |
| Страна |
| Австралия | 21.3 | 30.4 | 55.3 | 75.7 |
| Австрия | 6.9 | 12.8 | 28.2 | 53.2 |
| Канада | 18.9 | 31.2 | 48.5 | 69.2 |
| США | 28.2 | 39.5 | 60.6 | 82.9 |
| ФРГ | 20.1 | 31.5 | 50.7 | 73.1 |
| Швейцария | 26.7 | 38.9 | 60.4 | 81.1 |
В пользу двухпалатных парламентов часто приводят два аргумента: во-первых, такая система сокращает возможность непродуманных «партизанских» действий против исполнительной власти; во-вторых, верхняя палата разгружает нижнюю, беря на себя обсуждение части вопросов. Однако первый аргумент действителен лишь для доминирующих парламентов (возможности остальных «вредить» правительству и так достаточно скромны), второй же устраняется возражением, что все решает
«не число, а умение»: гораздо логичнее поднять уровень компетентности и профессионализма в нижней палате путем более совершенного разделения труда, т. е. создания комитетов и комиссий. Что касается главного возражения против двухпалатных парламентов вообще, то оно очевидно. Формируемые на основе разных принципов палаты не могут быть равноправными. Обычно явно преобладает палата, избранная всеобщим голосованием. Но зачем тогда нужна вторая? Если же допустить, что обе палаты формируются каким-то одним способом, то это открывает возможность ожесточенного соперничества между ними и в конечном счете — политического кризиса.
По мнению большинства политологов, реальное значение верхняя палата может приобрести в ограниченно автономных и подчиненных парламентах, давая оппозиции дополнительное пространство для критики исполнительной власти. В особенности это касается не столь уж редких ситуаций, когда верхние палаты контролируются оппозицией. Так, в ФРГ на протяжении почти всех 70-х гг. Бундесрат (верхняя палата Бундестага) был средоточием влияния блока ХДС—ХСС против коалиции СДПГ и Свободной демократичес-
304 Парламенты
кой партии. Голлистские правительства V Республики во Франции часто имели больше хлопот с Сенатом, чем с Национальным собранием. Таким образом, вопрос об оптимальном количестве палат нельзя решать, исходя из критерия эффективности. Иногда эффективность нужно приносить в жертву собственно политическим достоинствам парламента—его способности эффективно посредничать между разными институтами и группами общества.
Важнейшей характеристикой организации работы парламента является уровень внутреннего разделения труда. Для того чтобы обеспечить хотя бы минимальный контроль над громоздкой и профессиональной бюрократией, парламент должен создавать собственные специализированные органы — комитеты. Комитеты призваны выполнять разнообразные задачи, к числу которых относятся детальные рассмотрения законопроектов, экспертиза по финансовым вопросам, контроль над администрацией и специальные расследования. Уровни специализации комитетов в отдельных странах различны и прямо зависят от силы парламента по отношению к исполнительной власти. Такой автономный парламент, как Конгресс США, располагает исключительно разветвленной сетью постоянно действующих комитетов и подкомитетов (число последних доходило до 300). Иное положение в Великобритании, где комитеты ограниченно автономной Палаты общин — не специализированные и располагают скромными финансовыми ресурсами. Надо заметить, что британская модель является гораздо более распространенной в мире, чем американская. Даже там, где, с институциональной точки зрения, комитеты могли бы быть сильными, они часто приходят в упадок из-за жесткого партийного контроля над парламентской работой в целом. Это характерно, например, для парламентских систем с доминирующими парламентами. По мнению наблюдателя из стана канадской оппозиции, в комитетах Палаты общин страны «окопались ставленники правительства», которые «сидят, читают газеты, пишут письма и никогда не забывают при этом принять участие в голосованиях по вопросам, на предварительное рассмотрение которых они не потратили ни малейших усилий». И это при том, что сама модель комитетов в Канаде скопирована с американской.
Опасность для либеральной демократии таит в себе превращение сильных комитетов (которые, вообще говоря, не уполномочены избирателями курировать целые сферы государственной жизни) в ору-
Организационная структура парламентов 305
дня частных или групповых интересов. Так, антикоммунистическая «охота за ведьмами», сильно подорвавшая дух американской демократии, была инициирована и проводилась силами комитетов Конгресса во главе с сенатором Дж. Маккарти. Реабилитации комитетов в глазах общественности помогла их работа по расследованию деятельности ЦРУ и уотергейтского скандала. Таким образом, комитеты могут действовать и в частных и в общих интересах.
Большой резонанс в мировом политологическом сообществе вызвало открытие конца 70-х гг., сделанное на материале СССР и Польши. Оказалось, что в этих странах с полностью подчиненными парламентами многие законопроекты серьезно корректировались на этапе слушаний в комитетах и комиссиях. В Польше между 1957 и 1969 гг. из 327 проектов, предоставленных Советом министров, лишь около 60 прошли без изменений. Мало того, принятие некоторых законов блокировалось из-за сильной оппозиции комитетов Сейма! Некоторые исследователи усмотрели в этой тенденции признак отхода от «идеологической» модели руководства к «технократической», при которой возрастает значение экспертных оценок. Другая — более распространенная — точка зрения состояла в том, что комитеты служили инструментом представительства отдельных групп внутри властвующей элиты, в том числе и достаточно влиятельных.
Заключая тему парламентских комитетов, следует отметить, что в общем виде выделяют следующие источники их влияния: специализацию, постоянство (об этом сказано выше), а также «интимность» и «поддержку». «Интимность» в работе комитетов прямо зависит от их величины: гораздо эффективнее те из них, в которых немногие люди годами работают вместе и начинают понимать друг друга с полуслова, что очень важно для достижения консенсуса. Многолюдные комитеты, члены которых редко собираются вместе и не понимают друг друга, не способны к плодотворной работе. «Поддержка» означает возможность нанять квалифицированный обслуживающий персонал и экспертов. Это позволяет комитетам меньше полагаться на статистические данные и отчеты, предоставляемые исполнительной властью, и несколько смягчать ее явное информационное преимущество. И то и другое необходимо для эффективного контроля над исполнительной властью.
Если комитеты и комиссии представляют собой специализированные органы парламента, то имеются и органы, осуществляющие об-
306 Парламенты
щую координацию парламентской деятельности. Прежде всего, это председатели парламентов (спикеры)и их заместители (вице-спикеры).В условиях парламентской системы, особенно при низких уровнях политической фрагментации, роль спикеров — чисто техническая. Они, в полном соответствии с переводом термина, являются безобидными «говорунами» и главным образом просто ведут заседания. Автономные парламенты (в условиях президенциализма или парламентаризма в сочетании с высокой политической фрагментацией) делают политическую роль спикеров значительно более важной, предоставляя им довольно серьезные рычаги влияния на политическую повестку дня. Иногда в помощь спикерам создаются коллегиальные органы, тоже связанные с общей координацией деятельности парламента (Совет старейшин Бундестага ФРГ, Совет Государственной думы России, Конференция председателей в Национальном собрании Франции и др.). Такие органы обычно формируются по принципу представительства фракций. Надо сказать, что этот принцип широко применяется и при формировании комитетов и комиссий.