Основу политической структуры парламента составляют группы депутатов, образованные по партийному признаку. В разных странах они именуются по-разному (парламентскими группами, партиями, клубами), однако общеупотребительный термин — фракции.Начало фракциям было положено еще на заре парламентаризма, когда они представляли собой неформальные клубы депутатов, связанных между собой идеологической близостью или личным политическим партнерством, а также отношением к действующему правительству. В Великобритании и в ряде ее бывших доминионов понятие партийных фракций до сих пор отсутствует. Парламент делится на правительственное большинство и «официальную оппозицию». Складывание массовых партий и современных партийных систем привело к значительной формализации статуса фракций. Они представляют собой группы, располагающие собственными организационными и финансовыми ресурсами, штатом обслуживающего персонала и т. д.
Пропорциональная избирательная система делает партийный принцип формирования фракций не только органичным, но и един-
Политическая структура парламентов 307
ственно возможным. Не наблюдается отклонений от него и в тех странах, где системы большинства сосуществуют с устоявшимися партийными системами. Теоретически, те парламентарии, которые особенно привержены «службе избирателям» как модели собственного поведения, могли бы чуждаться присоединения к фракциям. В действительности, однако, этого не происходит, ибо принадлежность к фракции не только возлагает на депутата определенные политические обязательства, но и приносит довольно ощутимые выгоды: ведь мы уже видели, что именно по принципу представительства фракций формируются комитеты, комиссии и общие координирующие органы парламентов. Оставаться независимым невыгодно. Это проявляется и в тех новых демократиях, где партийные системы еще не сложились, а парламенты (или их части) избираются по системам большинства. Вовлекая независимых депутатов в свою орбиту, фракционная структура парламента положительно влияет на его работоспособность.
Так же как и партии, на основе которых они созданы, фракции взаимодействуют между собой. При двухпартийной (и соответственно двухфракционной) системе способ этого взаимодействия прост, как прост состав его участников. В условиях многопартийности фракции вынуждены вступать в значительно более сложные отношения кооперации, ибо только такая кооперация позволяет партиям большинства сформировать дееспособное правительство, а партиям меньшинства — эффективно действовать в качестве оппозиции. Иными словами, фракции должны вступать в коалиции между собой. Разумеется, межпартийные коалиции существуют и за стенами парламентов. Однако мы уже видели, что избирательные системы редко создают стимулы к коалиционной политике, а если и создают, то эти стимулы, как правило, слабые. Поэтому изучение коалиций, являющееся одним из важных направлений современной политической науки, в основном сосредоточивается на парламентских аренах. «Чистым» случаем коалиционной политики является формирование правительственного большинства в условиях парламентской системы. В президентских системах коалиционная политика не так важна, но в той мере, в какой она имеет место, ее модели сходны с наблюдающимися в условиях парламентаризма. Каковы же эти модели? Можно ли выработать единое, формализованное представление о том, каким образом формируются межфракционные коалиции?
308 Парламенты
В литературе представлены пять основных теорий коалиционной политики, ведущей к оформлению правительственного большинства. Согласно предложенной Уильямом Райкером теории «минимальных побеждающий коалиций», наиболее вероятны коалиции, которые контролируют большинство мест в парламенте (без этого их формирование не имело бы смысла), но в то же время не включают фракций, которые не были бы необходимыми для достижения этой цели. При построении этой теории Райкер исходит из того, что фракции — это рациональные политические субъекты, преследующие цель увеличения собственной власти. Власть в условиях парламентаризма — это участие в правительстве, а увеличение власти идентично увеличению числа правительственных постов. Допуская в коалицию малую партию, основные партнеры автоматически сокращают собственное представительство в правительстве. Поэтому участие малых партий приемлемо для них только тогда, когда без этого они не способны образовать парламентское большинство. На первый взгляд данная теория кажется вполне убедительной. Ее основной недостаток состоит в том, что применительно к любой многопартийной ситуации она предсказывает слишком много различных вариантов коалиционной политики. Две предложенные позднее теории — «коалиций минимального размера» и «коалиций с наименьшим числом партий» — стремились к преодолению этих недостатков путем уточнения предложенных Райкером критериев. Согласно первой из них, для увеличения собственной власти основные партнеры по коалиции будут привлекать к участию в ней необходимые для большинства, но минимальные по собственным размерам фракции. Таким образом, наиболее вероятное парламентское большинство — это большинство, опирающееся на наименьший возможный перевес над оппозицией. Согласно второй, к участию в коалиции будет привлекаться наименьшее количество фракций, независимо от их размеров. Ведь тогда правительственными постами придется делиться с наименьшим количеством партнеров.
Охарактеризованные выше теории носят формальный характер и принимают во внимание лишь один параметр парламентских фракций — их размеры. Ясно, однако, что в реальной жизни важным основанием для формирования коалиций является близость политических позиций их участников. Теории, отвлекающиеся от этого обстоятельства, иногда называют «политически слепыми». Две
Политическая структура парламентов
другие теории коалиций — «политически зрячие». Одна из них, «теория минимальной дистанции», выстраивает все представленные в парламенте фракции на единой шкале (обычно — «лево-правой»). Наиболее вероятными признаются те «минимальные побеждающие» коалиции, участники которых располагаются на этой шкале рядом друг с другом. Вторая, теория «минимальных связанных побеждающих коалиций», отличается от предыдущей лишь тем, что она допускает возможность участия в коалициях партий, излишних с точки зрения поддержания парламентского большинства, но оказавшихся на «лево-правой шкале» между двумя необходимыми участниками. Предположим, в парламенте представлены (в порядке их расположения на «лево-правой шкале» от крайне левой до крайне правой) партии А (8 мест), Б (21 место), В (26 мест), Г (12 мест) и Д (33 места). В табл. 27 представлены предсказываемые каждой из пяти рассмотренных выше теорий возможные составы коалиций.
Таблица 27
Возможные составы коалиций согласно пяти теориям коалиционной политики
Минимальная побеждающая | АБВ | АГД | БВГ | БД | вд | |
Минимального размера | АГД | |||||
С наименьшим числом партий | БД | вд | ||||
С минимальной дистанцией | АБВ | БВГ | ||||
Минимальная связанная побеждающая | АБВ | БВГ | вгд |
Как видим, предсказания теорий довольно сильно различаются между собой. Какая же из них ближе к действительности? На этот вопрос ответили исследования, совместно проведенные Майклом Тэйлором и Майклом Лавером, и, независимо от них, Абрамом де Свааном. Тэйлор и Лавер исследовали составы коалиций в двенадцати западноевропейских странах с 1945 по 1971 г., а де Сваан — в восьми западноевропейских странах и Израиле с 1918 по 1972 г. Эти исследования позволили ранжировать теории коалиций по уровню их предсказательной силы. Результаты ранжирования представлены в табл. 28. Как видим, они довольно близки. Согласно обоим исследованиям, лучше всего справляется со своей задачей теория
Парламенты
«минимальных связанных побеждающих коалиций». Как отметил де Сваан, она работает в пятьсот раз лучше генератора случайных чисел. В отношении второго места у исследователей нет единства. У де Сваана оно отводится «теории минимальной дистанции», причем по поводу остальных теорий автор замечает, что их эффективность не выше, чем у генератора случайных чисел. По Тэйлору и Лаверу, теории «минимальных побеждающих коалиций» и «минимальной дистанции» работают сравнительно неплохо, причем первая из них — немного лучше, чем вторая. Теории коалиций «наименьшего размера» и «с наименьшим числом партий» не выдержали эмпирической проверки ни в одном из исследований.