1. Государственная политика и управление как категории политической науки.
2. Функции и виды государственного управления.
3. Критерии эффективности государственного управления.
1. Государственная политика и управление как категории политической науки.Ключевую роль в жизнедеятельности общества играет государство. Оно обеспечивает упорядочение и регулирование протекающих процессов и явлений в социальной, экономической, политической, духовной и других сферах общественной жизни. В той или иной степени государственное воздействие затрагивает интересы всего общества, отдельных социальных групп, слоев, организаций, движений и каждого гражданина. При этом государство воздействует не только на развитие процессов и явлений, протекающих в обществе, но и на общественные отношения, на проблемы, касающиеся мировоззренческих установок, политической системы, ее жизнеспособности и эффективного функционирования.
Государственная политика – это совокупность взаимосвязанных действий государства, направленных на достижение отдаленных целей в обществе. В англоязычном мире ее называют публичной политикой (public policy). Понятие «государственная политика» указывает на содержательное измерение феномена политики, раскрывая процесс принятия решений, и на ее формальное измерение, раскрывающее институциональный аспект осуществления государственной власти законодательными, исполнительными и судебными органами при данном конституционном строе. Таким образом, государственная политика – это ценностно-идеологическое ядро управления. Она олицетворяет стратегический курс общества, определяет средства и методы его реализации, иерархию и пространство действий институтов власти, применение ими легитимной компетенции и норм взаимоотношений.
Признаками государственной (публичной) политики являются, во-первых, наличие официально признанных общественно значимых целей, во-вторых, использование этих целей для осуществления государством взаимосвязанных действий.
В соответствии с характером и масштабами участия государства в обслуживании общества можно выделить три типа государств:
1) государство – «ночной сторож», которое занято, прежде всего, поддержанием законности и правопорядка как условий, при которых граждане в состоянии сами позаботиться о собственном благополучии;
2) полицейское государство, регулирующее все сферы жизни граждан с тем, чтобы любая сфера деятельности превращалась в служение государству;
3) государство всеобщего благоденствия (социальное государство), которое стремится перераспределить национальное богатство, чтобы организовать наиболее эффективное регулирование в таких сферах, как занятость, образование, здравоохранение.
В соответствии с наборами функций, выполняемыми государствами, Г. Алмонд и Дж. Пауэлл выделили четыре направления государственной политики: 1) извлечение ресурсов (денег, людей, товаров и услуг) из внутренней и внешней среды; 2) их распределение между различными группами общества; 3) регулирование поведения людей, т. е. использование методов убеждения и принуждения, а также иные способы привлечения людей к извлечению и распределению ресурсов; 4) символические действия, предназначенные для поддержания духа общности – речи, церемонии, памятники и др.
Центральное место в организационной структуре государства занимает система государственного управления.
Управление – это общественное явление. Оно создано людьми в целях сознательного регулирования своей жизнедеятельности и является одной из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей, от состояния которой во многом зависит благосостояние общества. Управление охватывает все общество, включая экономику, социальную сферу, культуру, образование, здравоохранение. Это совокупность взаимосвязанных и взаимодополняющих элементов, каждому из которых отведены четко определенные место и функции. Управление нужно рассматривать как основополагающую функцию государства.
Под управлением понимают процесс перевода системы из одного состояния в другое посредством целенаправленного воздействия на объект управления с целью изменения его состояния. В социальном управлении задействованы различные социальные силы, сочетается сознательный и спонтанный способы регулирования.
Признаки управления:
управление имеет место там, где осуществляется совместная деятельность людей;
управление призвано обеспечить целенаправленность совместной деятельности;
управление достигает заданной цели путем организации, согласования и координации поведения и действий людей;
объектом управления является совместная деятельность людей, их поведение и отношения;
управление выполняет общие для совместной деятельности людей функции, обеспечивая согласованность между индивидуальными действиями.
Особый механизм реализации управления осуществляется субъектом управления, в роли которого может выступать как группа людей, так и отдельные уполномоченные на это люди.
Политическое управление – это процесс постановки общенациональных задач развития, разработки политического курса, принятия решений на общегосударственном уровне.
В условиях демократии возникает соучастие граждан в процессе управления, проведении политических курсов, разработке и реализации властно-управленческих решений, отборе самих управленцев на основе прямого и (или) опосредованного участия в этом процессе граждан, включая осуществление контроля над деятельностью властных структур.
Понятие «политическое управление» используется наряду с понятием «политический менеджмент». Политический менеджмент — это вид управленческих отношений в политике, где субъект (политическая организация, государственный деятель, группа давления) не может опереться на институционализированные процедуры нормотворчества либо административный ресурс.
В механизме управления центральное место занимает принятие политических решений – сознательный выбор субъектами политики стратегии и тактики политических действий. Эти решения принимаются на центральном уровне (к ним можно отнести законы и постановления парламента, декреты и указы главы государства, программы социально-экономического развития). Процесс принятия и реализации политических решений включает следующие процедуры:
сбор и системный анализ информации о социальной необходимости решений и наличных ресурсах для достижения общественных целей;
формирование проблемы и включение ее в повестку дня властных институтов;
разработка и рассмотрение (обсуждение) альтернативных вариантов решения проблемы;
окончательный выбор и легитимизация решения;
выполнение решений и контроль их социальной эффективности.
Государственное управление осуществляется с помощью различных методов, среди которых выделяют:
Административно-распорядительные методы, реализуемые через законодательные и нормативно-правовые акты, квоты, лицензии, стандартизацию. Они основываются на силе власти: запрет, разрешение, предупреждение.
Экономические методы, которые воздействуют на экономику через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику и базируются на экономических интересах (экономическое поощрение, экономическая ответственность).
Социально-психологические методы, основанные на социально-психологическом воздействии на коллективы и отдельных людей через их социальные интересы (политическая агитация и пропаганда, разъяснение политики государства по основным вопросам, личные встречи руководителей с трудовыми коллективами, индивидуальное поощрение).
Различают также прямые и косвенные методы государственного управления. Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты (приказ, распоряжение, прямое финансирование) и используются главным образом в управлении объектами республиканской и коммунальной собственности. Косвенные методы оказывают воздействие опосредовано, через налоги, кредитование. Чаще всего они используются по отношению к объектам негосударственной собственности.
Управление обществом на основе законов власть осуществляет с помощью своего бюрократического аппарата. В разработанной М. Вебером классической теории бюрократии сформулированы основные требования к чиновничеству, которые являются актуальными и сегодня. Согласно М. Веберу, чиновник должен: 1) быть отделен от собственности на средства управления, подчиняться только служебному долгу; 2) действовать в рамках устойчивой служебной иерархии; 3) иметь четко определенную структуру компетенции и власти; 4) работать в силу контракта (на основе свободного выбора); 5) работать в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждаться постоянными денежными окладами; 7) рассматривать свою службу как единственную или главную профессию; 8) предвидеть свою карьеру в соответствии со старшинством или заслугами; 9) руководствоваться принципом безличности, т. е. системой правил, рекомендаций и инструкций, сохранять полнейшую беспристрастность; 10) подчиняться в своей деятельности единой и систематической дисциплине и контролю.
Бюрократию, отвечающую перечисленным параметрам, М. Вебер назвал «рациональной», в отличие от «иррациональной» традиционных обществ. Чтобы избежать превращения бюрократии в замкнутую касту, стоящую над обществом и не способную к инновациям, он предлагал осуществлять регулярную ротацию управленцев и обеспечивать контроль над ними со стороны политических институтов.
Таким образом, главную роль в системе государственного управления основными сферами жизни общества играют органы исполнительной власти. В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов: министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями – разного рода систем специализированных комитетов и комиссий. Государственное управление осуществляется как правовыми нормами, так и средствами принуждения. Характер и масштабы используемых государственной властью средств и способов управленческих действий определяются формой государственного устройства и политическим режимом. Управление, как объективная реальность, имеет место во всех странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей и представляет собой целенаправленное взаимодействие субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.
2. Функции и виды государственного управления.Государственное управление воплощается в государственной политике, в выработке конкретного политического курса и призвано обеспечивать целостность и жизнеспособность политической системы, ее устойчивость и адаптивность к требованиям внутренней и внешней среды. Это разновидность социального управления, опирающийся на легитимные властные полномочия, механизмы и ресурсы национального государства.
Государственное управление рассматривается в качестве целенаправленного воздействия государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Эта социальная деятельность осуществляется на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами. Государственное управление можно рассматривать в широком и в узком смыслах. В широком смысле государственное управление – это осуществление государственной власти через принятие политико-государственных решений и их реализацию. В данном контексте государственное управление выступает как разновидность социального управления. В узком смысле государственное управление – это государственное администрирование, то есть административная, исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, которая направлена на регулирование процессов, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества и осуществляющаяся на профессиональной основе.
Субъектами государственного управления могут выступать центральные государственные органы и органы местного управления и самоуправления. Управляемыми объектами в зависимости от уровня социальной общности могут быть человек, коллективы и объединения людей, общество в целом; в зависимости от сферы общественной жизни можно выделить экономические, политические, социальные и духовно-идеологические объекты.
Природу и специфику государственного управления определяет: во-первых, субъект управления – государство; во-вторых, то, что управление представляет собой способ реализации государственной власти, так как законы, решения, нормы и т. д., установленные государственной властью, являются общеобязательными и обеспечиваются авторитетом и силой государства; в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений – в центре внимания лежат решения общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей всего общества; в-четвертых, комплексный характер методов и средств государственного воздействия (применяются не только экономические, социально-психологические, политические методы, но и методы принуждения – административно-распорядительные).
Среди основных принципов организации государственного управления можно выделить принцип системности, научности (в основе управленческих действий лежат научные подходы и методы), ринянизма, который тесно связан с принципом социальной направленности, демократизма, законности, гласности (граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления), разделения властей, объективности (предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом), оптимальности (направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах).
Возможности государственного управления определяются:
волей и силой государственной власти, ибо безвольное и не имеющее стратегической линии государство не способно выполнить свои задачи и функции;
уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т. д.).
располагаемыми ресурсами (не только природными, материальными, трудовыми, но и политическими, идеологическими).
Виды государственного управления.
В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц выделяют координационное (характерное для федераций и конфедераций, когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью) и субординационное (основано на административном подчинении периферии центру, характерно для унитарных государств) управление.
По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое (предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия) и функциональное (осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т. д.).
В зависимости от масштаба временных рамок: стратегическое управление (определят долгосрочную перспективу развития как по всем, так и по отдельным сферам и направлениям. Выделяют стратегии отраслевые – ресурсосберегающие технологии и т. д., функциональные – подавление инфляции, привлечение инвестиций и т.д., общеполитические – стабилизация, перестройка и т. д.); тактическое управление (кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей); оперативное управление (направлено на решение текущих задач и возникающих в процессе управления новых проблем).
По способам учета интересов субъектов управления и использования методов управление может быть административное (означает непосредственное влияние на интересы, управляемые методами директивного принуждения (разрешение, запрет, дисциплинарные санкции и др. и используется через назначение, увольнение, поощрение) и экономическое (означает воздействие на объект через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную систему, т. е. косвенно через его экономические интересы). Можно выделить и доверительное управление, когда оно носит договорной характер между органами государственного управления и предприятием на основе паритета сторон и осуществляется специальными управляющими.
По уровням: национальный, региональный и местный уровень государственного управления. Каждому из уровней отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам. Общенациональный уровень включает администрацию главы государства или премьер-министра в зависимости от господствующей в стране формы правления. Региональный уровень составляют органы государственно-административного управления республик, краев, областей, штатов, земель, провинций и т. д., или, иначе говоря, субъектов федерации в федеративных республиках и административные единицы среднего звена в унитарных государствах. Нижний, местный уровень представлен органами местного самоуправления, которые могут принять собственные решения.
Единая система вертикальных связей между различными уровнями власти и их иерархическая подчиненность не противоречит определенной степени автономии или самостоятельности нижестоящих властных органов. В демократическом государстве политические решения должны приниматься на том уровне, где они возникают. Как правило, региональные власти понимают местные проблемы понимают местные проблемы лучше, чем центральные власти. Вместе с тем они способны более оперативно реагировать на конкретные проблемы и принимать адекватные ситуации решения.
Центральное место занимают органы исполнительной власти, в первую очередь правительство. Его важнейшей функцией является управление государственным аппаратом, посредством которого осуществляются властные полномочия. В настоящее время во всех развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет мощную разветвленную систему разнообразных органов: министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, системами специализированных комитетов, комиссий и т.д. Для выполнения возложенных на государство задач в распоряжение правительства предоставляются финансы, средства массовой информации, армия, правоохранительные органы и др.
Цели государственного управления должны быть реально достижимы, согласованы и взаимодополняемы, понятны управляющим и управляемым, локальные и частные цели всегда подчинены общим, распределены по функциям государственных органов.
Функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами. По направленности и месту воздействия выделяют внутренние и внешние функции. К внутренним функциям относятся: экономическая – выработка стратегии и тактики экономического развития страны и реализация этой политики; политическая – обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство, социальная – определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества; нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь; экологическая – регулирование деятельности людей в области использования окружающей среды. Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: оборонная, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в области решения глобальных проблем современности.
По своему характеру можно выделить политические и административные функции. Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Сущность административных функций состоит в обеспечении исполнения законов, правил, норм порядка и т. д.
Существует также ряд универсальных управленческих функций, которые реализуются на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими, требующими профессиональной управленческой квалификации, являются планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль. Специфические функции находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать от имени государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, регулирование особых правовых режимов (введение чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.
Ядром государственного управления является процедура принятия решений. Решение – это процесс, начинающийся с появлением проблемы и заканчивающийся ее разрешением. В принятии решений выделяют следующие фазы:
обнаружение и определение проблемы;
анализ ситуации, сбор информации по возникшей проблеме;
определение плана принятие решений, выделение этапов и ответственных исполнителей;
поиск альтернативных вариантов принятия решений;
выбор критериев оценки альтернатив, прогноз относительно последствий;
принятие решений;
реализация решений;
анализ реакции на решения, оценка эффективности и продуктивности принятого решения.
Характерная черта государственного управления в Республике Беларусь – вовлечение граждан в процесс выработки и принятия решений. Активно используется в стране такая форма прямого участия граждан в принятии политических решений, как референдумы. К новым формам участия граждан в формировании политики государства относятся республиканские и местные собрания. В них подготовке принимают участие граждане, коллективы, институты государства и общественные объединения. Проекты документов собраний публикуются в печати и имеют широкий общественный резонанс, предоставляют возможность внести предложения и высказать замечания по вопросам государственной политики.
В 1996 г. на первом Всебелорусском народном собрании мнение граждан определило выбор политического курса молодого суверенного государства. Избранные гражданами представители рассмотрели и утвердили проект программы преодоления кризисных процессов в социально-экономическом развитии страны. Состоявшееся в 2001 г. второе Всебелорусское народное собрание приняло программу социально-экономического развития на 5 лет, которая явилась стратегическим курсом системных реформ и повышения качества жизни. Политическая стратегия, направленная на укрепление суверенной государственности, эффективную экономику и социально ответственную политику получила поддержку участников третье Всебелорусского народного собрания 2006 г. и четвертое Всебелорусского народного собрания 2010 г.
3. Критерии эффективности государственного управления.Применительно к системе государственного управления эффективность следует рассматривать как комплексную характеристику потенциальных и реальных ресурсов функционирования системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам ее развития. Эффективность управления означает его результативность, достижения наилучших результатов по возможности в кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов (материальных, трудовых, финансовых и др.). Результаты могут быть прямыми – ожидаемыми и побочными – неожиданными, непреднамеренными. Запаздывание сроков реализации управленческой задачи ведет, подчас, вообще к нецелесообразности ее решения.
Необходимость оценки эффективности государственного управления обусловлена:
невозобновимостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного и слабого управления;
порождением новых проблем, способных длительное время влиять на снижение уровня управления;
снижением доверия к управлению, его общественному престижу.
Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с управлением внутри страны, а также в зависимости от объекта и уровня управления, выделяют различные виды эффективности государственного управления: экономическую, социальную, экологическую, внешнеполитическую, а также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления.
Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используются критерии и показатели, отражающие результат управления и полученный эффект. Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически состояться как личность в свободном, демократическом обществе.
Важнейшими группами показателей эффективности государственного управления являются:
общий объем и расчеты на душу населения внутреннего валового продукта (ВВП), внутреннего национального продукта (ВНП), национального дохода;
отраслевая структура национальной экономики. Здесь важное значение имеют отрасли, обеспечивающие научно-технических прогресс – машиностроение, химическая промышленность, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов;
производство основных видов продукции на душу населения. Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики, а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования и т.д.;
уровень жизни населения, который оценивается по таким показателям, как ВВП на душу населения, структура использования ВВП (особенно на конечное потребление – личные потребительские расходы). Для анализа уровня жизни используются показатели: потребительская корзина, прожиточный минимум, средняя продолжительность жизни, уровень образования населения, потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании, уровень квалификации трудовых ресурсов, численность студентов и учащихся на 10 тысяч населения, а также показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, обеспеченность жильем и др.).
В последние годы для определения качества жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, дать наглядное сравнение ее достижений. ИРЧП – интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов: долголетия, образованности и уровня жизни.
Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов. Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного производства имеют следующие показатели:
производительность общественного труда (исчисляется как отношение производственного валового внутреннего продукта к численности работников, занятых в отраслях народного хозяйства);
фондоотдача (характеризует эффективность использования производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных отраслях, на предприятиях);
материалоемкость, которая характеризует уровень материальных затрат на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей и предприятий – эффективность использования предметов труда. Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат металла используют показатели энегроемкости и металлоемкости.
Всемирная экономия материальных ресурсов является одним из важнейших признаков интенсивного развития экономики. Для Республики Беларусь эта проблема весьма актуальна. Это связано с тем, что большинство отраслей промышленности работает на привезенном сырье, материалах, топливе. Для решения проблемы ресурсосбережения на государственном уровне выработан комплекс мер, направленных на обеспечение и рациональное использование материальных ресурсов, в том числе программы «Энергосбережение», «Ресурсосбережение» и др.
Различают также социальную эффективность – это оценка по решению социальных проблем, по повышению качества и уровня жизни. В социальной сфере эффективность связана с соблюдением принципа социальной справедливости.
Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой. Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно просматриваются через изменения уровня и качества жизни населения, через развития социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, международного сотрудничества, национальной безопасности и т. д.
Из всех способов оценки эффективности государственного управления следует выделить: отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также должностных лиц о результатах их деятельности; общественное мнение, которое представляет собой совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей; средства массовой информации, которые призваны объективно оценивать происходящие в жизнедеятельности общества события и результаты управления; а также обращения граждан, содержание которых формирует представление о жизни людей, их потребностях. Они позволяют обнаружить недостатки, упущения и слабые места в системе государственного управления.
Совершенствование системы государственного управления и повышение ее эффективности в Республике Беларусь на современном этапе ведется по следующим направлениям:
оптимизация и повышение устойчивости структуры политических институтов государства посредством укрепления их правовых основ и повышения результативности в области социальной политики;
улучшение взаимодействия трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, а также сотрудничество и партнерство институтов власти и гражданского общества;
повышение уровня профессионализма, теоретической, практической компетентности и ответственности кадров государственного аппарата;
создание механизма управления обществом на основе сочетания методов государственного и рыночного регулирования, использования современных организационных, информационных социальных и политических технологий;
претворение в жизнь стратегического курса государства, нацеленного на демократические политические изменения, формирование развитой рыночной инфраструктуры и социально эффективной экономики, интеграцию страны в мировую экономическую систему.
Таким образом, государственное управление призвано обеспечивать целостность, устойчивость и жизнеспособность политической системы. Главным критерием его эффективности является политическая и социально-экономическая стабильность общества: гражданское согласие, солидарность и партнерство основных политических сил. Опираясь на легитимные властные полномочия, механизмы и ресурсы государства, рациональная и оптимальная система управления должна вести к прогрессивным и качественным изменениям во всех сферах жизни общества.