Полномочия правительства. В большинстве конституций полномочия правительства определены самым общим образом. Например, французская конституция гласит: “Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооруженными силами” (ст. 20). В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции главе государства, хотя иногда определяются и некоторые особые полномочия правительства — обычно по частным вопросам. В тех президентских республиках, где правительства как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства, а министры, составляя кабинет, действуют по указанию главы государства, помогая ему осуществлять свои полномочия (Бразилия, США и др.). Такая же ситуация сложилась в тех президентских республиках, где есть советы министров (Египет, Перу), хотя в данном случае иногда предусмотрены и некоторые собственные полномочия правительства,
Наиболее подробно компетенция правительства регламентируется конституциями в странах тоталитарного социализма. Обычно основные законы содержат перечень вопросов, поручаемых ведению правительства (руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, охрана общественного порядка и прав граждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженных сил, разработка и осуществление планов экономического и социального развития страны, государственного бюджета и др.). Некоторые современные постсоциалистические конституции (например, Украины 1996 г.) следуют этой традиции, также подробно перечисляя вопросы ведения правительства.
Лишь в единичных конституциях содержатся указания на вопросы, которые правительство должно решать коллегиально (например, конституция Словакии, вступившая в силу в 1993 г.). Это, как правило, наиболее важные вопросы в компетенции правительства.
На практике вопросы, входящие в компетенцию правительства, часто решают его президиум (бюро), комитеты в правительстве, премьер-министр. В последние десятилетия роль премьера в коллегии правительства во всех странах значительно возросла: ныне он уже не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства. Да и голосование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее слово принадлежит премьер-министру. От него же зависят и министры. Так, в некоторых парламентарных государствах, как уже говорилось, парламент избирает (назначает) только премьер-министра, а министров премьер назначает и увольняет сам.
Ответственность правительства и его членов зависит от того, совершены ли ими те или иные правонарушения при исполнении служебных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, но в некоторых странах предусмотрен министерский иммунитет: министр предается суду по постановлению парламента, и судит его особый суд.
Ответственность при исполнении служебных обязанностей возможна за нарушение закона при исполнении служебных обязанностей, за уголовные преступления (государственную измену и др.), за нарушение служебных обязанностей. Она может быть политической, уголовной, гражданской и дисциплинарной. Политическая ответственность возможна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром. Ответственность перед парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или отдельному министру, в отказе в доверии правительству (этот вопрос ставится по инициативе самого правительства) и как следствие — в увольнении правительства или министра в отставку. Политическая ответственность — это ответственность перед нижней палатой или однопалатным парламентом. Перед верхней палатой правительство несет ответственность в редчайших случаях (Италия).
В настоящее время наблюдается тенденция усложнения процедур выражения недоверия правительству и министрам. Это связано с увеличением числа полупрезидентских республик, с необходимостью обеспечения стабильности правительства. Во многих странах вотум недоверия может быть предложен лишь 1/10 (Колумбия), 1/4 (Чехия), а иногда 1 /3 общего состава однопалатного парламента или нижней палаты (Белоруссия). В отдельных парламентарных республиках и монархиях (Германия, Венгрия, Папуа — Новая Гвинея) предусмотрен так называемый
конструктивный вотум недоверия: в резолюции с выражением недоверия главе правительства должен быть одновременно предложен его преемник. Выражение недоверия и смещение одного премьера происходит одновременно с назначением другого, что обеспечивает преемственность и стабильность правительственной власти. В некоторых странах запрещено вносить резолюцию о вотуме недоверия тем же депутатам на данной сессии, если их предыдущая резолюция о недоверии была отвергнута. Есть и другие ограничительные правила.
С другой стороны, наряду с усложнением процедур выражения недоверия сама по себе эта процедура получает широкое распространение. Хотя и с рядом условий, но она может применяться теперь в президентских республиках Латинской Америки (Венесуэле, Коста-Рике, Уругвае и др.), но только по отношению к отдельным министрам (правительство в этих странах является кабинетом президента).
Политическая ответственность перед главой государства выражается в смещении министра (увольнении в отставку) президентом. Это возможно как в президентских, так и в полупрезидентских республиках, неоднократно происходило в отдельных постсоциалистических государствах: президент увольнял министров за “неправильную политическую
линию”.
Политическая ответственность перед премьер-министром также выражается в требовании премьера к министру подать в отставку, в частности в случае разногласий по принципиальным вопросам. Эта ответственность имеет различные формы. В парламентарных республиках и монархиях, где министры подбираются премьером и зависят от него, руководитель правительства всегда может потребовать от министра заявление об отставке. Подобное часто наблюдалось в Великобритании, Индии, Италии, Японии. В полупрезидентских республиках, чтобы уволить министра, премьер должен действовать через президента, так как министры назначаются им, хотя большинство из них подбираются премьер-министром (например, на Украине).
Политическая ответственность министров перед парламентом может быть солидарной и индивидуальной. При солидарной ответственности все правительство уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному из его членов (Франция, Испания, Куба), при индивидуальной уходит только тот министр, которому парламентом выражено недоверие. В некоторых странах возможен и тот, и другой вид ответственности. Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, если недоверие выражено только одному министру (нескольким министрам), но не правительству в целом, решает в одних государствах кабинет (Великобритания), в других — парламент (Италия).
Политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и
без таковых, что чаще всего и бывает. Поэтому она и называется политической. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правительства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических норм. По этим же основаниям применяет форму политической ответственности президент или премьер-министр.
Увольнение министров возможно путем импичмента. В США он осуществляется подобно импичменту президенту. В Дании импичмент министру может быть возбужден не только парламентом, но и монархом, решение в этом случае принимает Высокий суд королевства.
Формы уголовной ответственности министров за преступления, совершенные при исполнении служебных обязанностей, неодинаковы. В одних странах возможен импичмент, аналогичный импичменту в отношении президента, в других парламент не осуществляет импичмент, а только предъявляет обвинение (Польша, Франция). В этом случае министр подлежит судебной ответственности, но судит его особый суд (во Франции — Высокий суд правосудия, в Польше — Государственный трибунал). По решению парламента судить министров может конституционный суд (Италия), но часто в этом случае речь идет лишь о последующем предании обычному уголовному суду. Словом, действует общий принцип: если министры имеют иммунитет (а во многих странах они его имеют), то первоначальное обвинение должно предъявляться парламентом. Однако и из этого общего правила есть исключения.
В последние десятилетия несколько членов правительства в Италии, Японии (включая премьер-министров), вице-президент США, президент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи, отдельные министры были осуждены за взяточничество или за неуплату налогов. В развивающихся странах тоже прошли судебные процессы в отношении членов правительства, президентов, даже императора Бокассы и др., но, как и в Южной Корее, после их смещения с должности, как правило, в результате военных переворотов.
Гражданская ответственность выражается в исках по отношению к правительству и министрам за причиненный физическим и юридическим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении служебных обязанностей. Такие иски встречаются часто.
Дисциплинарная ответственность индивидуальна. Она выражается во взысканиях, налагаемых на министров президентом или премьер-министром за упущения по службе.
Министерства и ведомства. Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. Подробно они изучаются в курсе административного права, В различных странах существуют разные по профилю министерства
(иногда это даже министерства по делам племенных вождей и обычаев), но, как правило, это министерства обороны, иностранных дел, труда, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и др. Наряду с министерствами действуют ведомства (комитеты, управления, департаменты). Руководители правительственных ведомств утверждаются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом, имеют ранг министра и входят в состав правительства (например, председатель государственного комитета планирования в странах тоталитарного социализма). Руководители неправительственных ведомств (например, центрального управления статистики) назначаются премьер-министром или правительством, ранга министров они не имеют, в состав правительства не входят, участвуют в его заседаниях только по приглашению и с правом совещательного голоса. Некоторые министерства и ведомства имеют надведомственные полномочия (например, министерство финансов), другие министерства согласуют с ними решение определенных вопросов или находятся по каким-то вопросам под их контролем.
Управление министерствами и ведомствами осуществляется по принципу единоначалия, но при министре в странах тоталитарного социализма и во многих постсоциалистических странах имеется совещательный орган — коллегия министерства, состав которой обычно утверждается правительством. Во многих государствах такого органа нет. но у министра всегда имеются ближайшие помощники, “мозговой штаб”, свой “кабинет”, личные сотрудники. Он периодически собирает высокопоставленных чиновников министерства для обсуждения различных вопросов.
О порядке назначения министров и об их подчиненности в странах с различной формой правления говорилось выше.
Для членов правительства, кроме иммунитетов и привилегий, часто подобных иммунитетам и привилегиям членов парламента, устанавливаются также ограничения. Должность министра несовместима с участием в советах и дирекциях частных фирм; министрам запрещены сделки с государственным имуществом; во многих странах запрещено заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной, педагогической.
Внутри министерств создаются дирекции, управления, департаменты, отделы. Ими руководят назначаемые министром начальники. Группы управлений и отделов курируют заместители министра. В странах континентального права особое значение имеет генеральный секретариат министерства. Это своего рода министерский штаб.
Государственный аппарат. Структура и полномочия различных органов государственного аппарата детально изучаются в административном праве. Курс конституционного права знакомит только с конституционными основами построения и деятельности государственного аппарата.
Под руководством правительства (в президентских республиках — главы государства) находится разветвленный и многочисленный аппарат государственных служащих, включая военнослужащих. Различаются обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя в государственных учреждениях и др.) и классифицированная государственная служба, которая называется в одних странах публичной, в других — гражданской, в третьих — федеральной государственной службой и т.д. Кроме того, есть и муниципальная служба, местные органы самоуправления имеют свой аппарат чиновников-управленцев.
Государственные служащие, принадлежащие к классифицированной государственной службе, имеют классные чины, ранги, специальные звания, от которых в определенной мере зависят их полномочия и материальное положение. Число таких классов неодинаково (например, в Великобритании их четыре, в Японии — 15). Обычно выделяются классы администраторов, профессионалов, исполнителей и др. Чиновники имеют дискреционные полномочия: право принимать решения по своему усмотрению, но в пределах закона. Замещение классифицированной государственной службы происходит путем назначения, например, высших государственных служащих, аттестации лиц, уже занимающих эту должность (обычно раз в пять лет), путем конкурса (для вакантных должностей). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать устный экзамен, для определенных групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться лишь конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.
Чиновники имеют привилегию несменяемости: они остаются на службе при смене министров и правительства, в том числе в результате победы на выборах оппозиционной партии. Но некоторые высокопоставленные должности заполняются не по “системе заслуг”, а по “системе добычи”, особенно если это личные сотрудники президента или министров или эти должности имеют политический характер (на них назначают деятелей победившей партии). Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют должностных лиц на постах личных сотрудников министров, генеральных секретарей министерств, губернаторов и др., но заместители министра нередко остаются на прежней должности, продолжая рутинную работу. Чиновники не могут совмещать службу в государственном аппарате с другой оплачиваемой работой (кроме творческой, научной, преподавательской), не могут быть членами политических партий, участвовать в политических акциях, забастовках — это называется департизацией и деполитизацией государственного аппарата. Они обязаны сохранять лояльность по отношению в государству. В США проводились проверки лояльности, в Германии радикальным элементам прегражден доступ на государственную службу, в том числе на педагогическую работу.
К органам отраслевого управления (министерствам и др.) примыкают “материальные придатки” государства: армия, полиция, тюрьмы и др. Армия комплектуется либо на основе всеобщей воинской обязанности (Франция до 1996 г., Бразилия, Германия, Египет и др.), либо на основе волонтерской системы (по контрактам на определенный срок службы, обычно не менее трех лет). Всеобщая воинская обязанность распространяется на мужчин, достигших определенного возраста, в некоторых странах (Израиль) она распространяется и на женщин. В период войны при системе всеобщей воинской обязанности женщины, имеющие определенные специальности (медицинские, радиотехнические и др.), также могут быть призваны в армию, в мирное время они стоят на воинском учете по месту жительства. Во многих странах наряду с армией, комплектуемой по призыву, имеются подразделения, формируемые по контрактам. Такие подразделения (иногда отдельные, а иногда вместе с военнослужащими, проходящими службу на основе воинской обязанности) создаются и в постсоциалистических странах. В Швейцарии существует уникальная система: мужчины с 19 до 42 лет числятся в армии, но хранят стрелковое оружие и боеприпасы к нему дома. Они призываются раз в год на краткосрочные сборы. Постоянный штат в швейцарской армии составляет около 800 человек. В некоторых странах конституция запрещает иметь постоянную армию (Коста-Рика, Япония).
Словом, есть различные модели организации вооруженных сил, но в целом армия, создаваемая на основе всеобщей воинской обязанности, слишком многочисленна и недостаточно профессиональна, хотя она в какой-то мере и готовит почти все мужское население и часть женского к обороне страны. Армия, формируемая на основе волонтерской системы, _ это небольшая, профессиональная, но гораздо более дорогая армия. При такой системе задачи обороны страны в какой-то мере обособляются от ее основного населения. Иные формы организации вооруженных сил связаны с особенностями конкретных государств.
Полиция — это полувоенные формирования, создаваемые на основе жесткой дисциплины и вооруженные стрелковым оружием. Ее главная задача — поддержание общественного порядка, борьба с преступностью. Существуют различные виды полиции: уголовная, дорожная, санитарная и др. Различаются также государственная и муниципальная полиция (последняя подчинена органам самоуправления).
Тюрьмы — государственные учреждения с определенным режимом, призванные выполнять задачи наказания преступников, изоляции их от общества. В ряде стран им предписаны и задачи перевоспитания преступников.