На определенном этапе развития общества, когда сохранить его целостность и обеспечивать совместные действия, полагаясь на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для осуществления управленческих функций.
Институциональная составляющая государственно-административного управления – это совокупность государственных органов власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и, сотрудничая с институтами гражданского общества, осуществляют государственно-управляющее воздействие с целью исполнения законов
Исполнительная власть проявляется через совокупность признаков:
А) организующего характера (она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит порядок, поддерживает его в нормальных и экстремальных условиях.
Б) управляющего воздействия универсального характера, проявляется и осуществляется везде и непрерывно, где функционирует человеческое сообщество.
В) управляющее воздействие не только стимулирующего, мобилизационного, но и административно-принудительного характера.
Г) управляющее воздействие предметного харакетра.
Названные признаки исполнительной власти детерминируют ее организационно-правовую форму. Ее особенностью является иерархическое строение госадминистративного аппарата. Их конституционное основание сочетается с избранием руководителей этих органов (непосредственно населением либо представительным органом), а также назначением главой государства.
Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований - администрации. Наряду с этим важную общественную роль в системе исполнительной власти играют и другие федеральные органы исполнительной власти.
Есть две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона и оперативного нормотворчества.
Необходимость совершенствования государственного управления привело к проведению административной реформы. Она была рассчитана на два этапа. Первый этап связан с изданием Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», который был нацелен на
· Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования
· исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти
· организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам
· завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительно власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности федеральных территориальных органов.
Мероприятия административной реформы сфокусированы на двух ведущих направлениях:
· снижение издержек, которые связаны с избыточным государственным регулированием экономики (ликвидация избыточных функций, оптимизация системы и сети унитарных предприятий и учреждений)
· повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, состоящее в регламентации процессов исполнения функций и повышения качества и доступности государственных услуг, установления более высоких стандартов взаимодействия государственных органов и их клиентов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9. 03. 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были утверждены новые подходы в организации федеральных органов исполнительной власти. Они приобрели трехзвенную систему. Министерство, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства сфере деятельности.
Федеральное агентство, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции оказания государственных услуг, управляет подведомственной ему сферой деятельности.
Федеральная служба, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции контроля и надзора в установленной сфере деятельности. Контроль – деятельность по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров. В зависимости от объема и содержания контроль подразделяется на общий и специальный (финансовый, санитарный, таможенный, экологический). Государственный надзор – это функция про систематическому наблюдению за точным и неукоснительным соблюдением законов, иных нормативных актов, осуществляемая по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц. Виды государственного надзора: административный и прокурорский. Особенности административного надзора: 1. является особой разновидностью государственного контроля 2. осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти, их должностными лицами 3. осуществляется систематически 4. его целью является обеспечение правопорядка и общественной безопасности 5. между субъектами и объектами отсутствует организационная соподчиненность 6.осуществляетсяв отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, общественных объединений и их должностных лиц, граждан.7. осуществляется с помощью определенных методов 8. оценка объекта дается с позиций законности. Методы осуществления административного надзора:
· постоянное наблюдение
· периодические проверки
· обследование поднадзорного объекта
· истребование и анализ документов
изучение обращений граждан и юридических лиц.
Отличие государственного контроля от административного надзора:
1. органы контроля обладают большими полномочиями, чем органы осуществляющие надзор
2. объектом контроля выступают как законность, так и эффективность деятельности, объект надзора – только
3. контроль осуществляется в отношении конкретных объектов, а надзор может осуществляться как на определенный, так и законность на неопределенных круг объектов
4. контроль и надзор имеют разные субъекты осуществления
Институциональная структура федеральных органов исполнительной власти разделена на две подсистемы: руководство первой осуществляет непосредственно Президент, второй – Правительство.
Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются Положением, утверждаемым Президентом (Правительством). Положение – сводный нормативно-учредительный акт, утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели, задачи и функции, права и обязанности, ответственность органа управления. Кроме Положения, Министерство, как и любой другой орган исполнительной власти (Агентство, Служба) имеет Регламент.
Второй этап административной реформы стартовал в рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства от 25 октября 2005 г . № 1789 р. Ее целями стали:
· повышение качества и доступности государственных услуг
· ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе избыточного государственного регулирования
· повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти
В качестве показателей достижения целей административной реформы названы оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг.
Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по шести основным направлениям:
1. Управление по результатам
2. Стандартизация и регламентация
3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции
4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества
5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.
В соответствии с Указом Президента от 13. 05. 2000 года был создан новый уровень государственно-административного управления – семь федеральных округов, согласно Положению, «в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».
Статус Полномочного представителя в федеральном округе определен как статус федерального государственного служащего в составе Администрации Президента. Основными задачами Полпреда являются:
- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами госвласти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;
- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;
- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
- представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесении Президенту РФ соответствующий предложений.
Это вносит серьезные изменения. Реформа возвратила глав администраций субъектов РФ на уровень их компетенции. Идет выстраивание вертикали власти от Президента через полномочных представителей в округах к территориальным органам для того, чтобы контролировать, как реализуются функции, принадлежащие центру.
8.3. Нормативно-правовая составляющая системы государственно-административного управления
Осуществление исполнительной власти по характеру управляющего воздействия может выражаться в виде правовых решений и действий, влекущих за собой четко выраженные юридические последствия. Принятие правовых решений влекущих юридические последствия – правотворческая управленческая деятельность – это создание, изменение, отмена или усовершенствование правовых норм. Органы исполнительной власти могут издавать, как и другие органы государственной власти, акты законодательства, имеющие государственно-политический характер. Однако основной формой исполнительно-распорядительной деятельности являются административные акты. Это особый вид юридических подзаконных актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления, оформленные в соответствии с нормам права и влекущих юридические последствия.
Акт всегда имеет форму письменного документа, составленного по общим правилам, предъявляемым к правому акту. Форма акта требует соблюдения определенных формальностей: упоминание издавшего акт органа, правовых и фактических причин, по которым он и но и придал ему определенный смысл, подпись и виза. Цель акта – удовлетворение общих интересов и общезначимых определенных задач.
Регламентирующие акты начинают обычно действовать с момента публикации в официальных изданиях.
| Правотворческая управленческая деятельность Создание, изменение, отмена и усовершенствование, т.е. издание нормативных актов |
| 1. Принимается решение о разработке проекта управленческого нормативного акта |
| 2.Создается текст проекта нормативного акта |
| 3. Проект нормативного акта проходит стадии предварительного обсуждения, доработки, согласования с соответствующими органами |
| 4. организуется обсуждение проекта нормативного акта в правотворческом органе |
| 5.Проект нормативного акта утверждается и опубликовывается |
Рис. 8 .Принципы нормотворческой управленческой деятельности
Акты Правительства РФ – постановления - обладают мощным правовым потенциалом в силу значительности выполняемой им роли и широты возложенных функций. Для правительственных актов характерны следующие признаки:
· Межотраслевой характер, отражение многопрофильности деятельности
· Прямая связь с законом
· Высшая сила нормативности в системе исполнительной власти
· Парное существование актов-постановлений, утверждающих положения и иные нормативные акты.
Есть две разновидности правительственных актов: постановления, имеющие нормативный характер, и распоряжения.
Ведомственные акты – это приказы, издаваемые министерствами, агентствами и службами. Они издаются во исполнение решений вышестоящих органов государственной власти. Эти акты регулируют отношения центральных органов власти с подведомственными организациями, учреждениями, предприятиями. Регистрацию ведомственных нормативных актов осуществляет министерство юстиции. Акты, не прошедшие регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.