1. Дайте определение государству, каковы его сущностные черты.
2. Что заключает в себе форма государства?
3. Изложите типологию форм правления, критерии и основные различия типов государств.
4. Охарактеризуйте различные формы государственно-территориального устройства, принципы унитаризма, федерализма и конфедерации.
5. Обозначьте базовые функции государства, их особенности.
6. В чем заключаются принципиальные различия современных республик: президентских, парламентских, смешанных?
7. Раскройте понятия и типологию политических режимов.
8. В чем состоит особенность Российской Федерации как демократического, правового и федеративного государства?
Тема 2. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1. Понятие и особенности государственного и муниципального управления
Государственное и муниципальное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими и гражданами по поводу осуществления власти и управления делами общества и государства.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Оно раскрывается через триаду присущих ему свойств: целеполагание, организация, регулирование и обладает только ему присущими особенностями:
1. В качестве целенаправленных, организующих и регулирующих элементов выступает государство
2. Государственное управлениеопирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации власти, которая распространяется на все общество
3. В центре государственного управления сосредоточено решение общих вопросов,согласование действий всех граждан, защита интересов, удовлетворение потребностей общества
4. Государственное управлениев своей основе имеет правовую обусловленность, реализуемую с помощью аппарата, обладающего средствами принуждения.
Следует отметить, что в научной литературе пока нет однозначного определения понятия «государственное управление». Одни толкуют его расширенно, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу (Атаманчук Г.В.). Другие – как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами (Курашвили Б.Н.). Третьи – как практическую, организующую деятельность государства на основе во исполнение законов, состоящую в исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления. Четвертые – как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства.
Однако нельзя не учитывать, говоря о государственном управлении, что Конституция РФ определяет, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный российский народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Следуя современным установкам можно следующим образом объяснить государственное управление: Это целенаправленное организующее - регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
Государственно-политическое управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию.Субъектом выступает политическая система общества, включающая государство, политические и общественные организации, объединения граждан. Развивающее общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления, которые трансформируются в потребности. Главным результатом функционирования системы государственного управления являются управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер или проявляться в виде властных административных решений. Государственно-политическое управление – это деятельность институтов политической власти трех уровней: федерального, субъектов РФ и местного самоуправления. Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, главы регионов, законодательные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.
Государственно-административное управление представляет собой вид государственной деятельности по управлению делами государства,в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства. Государственно-административное управление можно охарактеризовать такими признаками:
· непрерывность и оперативный характер деятельности;
· осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии при их реализации;
· установлением юридически - функциональных режимов;
· применением мер административной ответственности;
· иерархически построенным аппаратом управления;
· профессиональным персоналом;
· административным усмотрением.
Государственно-административное управление служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни. В отличие от политического руководства, государственно-административное управление всецело регламентируется правовыми нормами. Его нормативная база – административное право.
Сама по себе система управления делами находить выражение в государственном администрировании, как практической деятельности государственных органов, в процессе исполнения управленческих решений. В ходе государственного администрирования осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на объекты на основе административной ответственности.
Исходя из этого можно сделать вывод, чтоглавным содержанием государственного управления являетсяцеленаправленное практическое воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.
| Политическая В Л А С Т Ь Государственная | Выборы Управленческие решения действия | ОБЩЕСТВО Оценка |
Рис.3. Система взаимодействия власти и общества
Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это - анализ конкретной ситуации, выбор целей, прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии, информирование управляемого объекта, организация, координация, активизация (мотивация, стимулирование), регулирование, контроль, обобщение и оценка результатов управления.
2.2. Цели, функции, формы и методы государственного и муниципального управления
Цель государственного управления – это то, что должен достичь субъект управления. Иерархия целей государственного управления строится на принципе приоритета потребностей и интересов общества. «Древо» целей государственного управления:
а) стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием;
б) стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие в крупные блоки действия по достижению первых;
в) тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей.
Можно выделить следующие виды классификаций целей:
· общественно-политические - вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека.
· Организационно-правовые - формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решению его задач при помощи демократических институтов государства.
· Производственно-обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка, необходимого уровня благосостояния, создание и поддержание производственной активности управляемых объектов.
· Социальные – отражают влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей.
· Духовные – восстановление духовных и культурных ценностей.
· Информационно-разъяснительные – отработка знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей, и обеспечение необходимой информацией.
Функции государственного и муниципального управления - это конкретное направленное управляющее его воздействие на объект управления. К общим функциям относятся:
· прогнозирование и моделирование,
· планирование,
· распорядительство,
· руководство,
· кадровое обеспечение,
· координация,
· информационное обеспечение,
· контроль,
· регулирование.
Предметом государственного управления выступают формы (правовые и не правовые) и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанные между собой общностью политической системы и территории.
Метод государственного управления - это осознанный способ воздействия управляющего воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами. К числу их можно отнести:
· административно-правовой – отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий, применение запретительных санкций, вплоть до правового принуждения;
· Организационный- в основе его лежит согласование функций, оптимизация их осуществления, гармонизация структур, активизация участников управляющей системы;
· Политический- это способ прямого или косвенного (в большинстве своем) воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств (в первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей партией);
· Экономический - обычно он рассматривается с административно-правовым, поскольку речь идет о государственном регулировании экономики;
· Социальный – включает в себя разработка и осуществление общегосударственных социальных стандартов, законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума населения и регулирование на его основе систем оплаты труда и пенсионного обеспечения;
· Информационный - представляет собой совокупность информационных технологий (с помощью различных видов информации – служебной, пропагандисткой, научной) на объект управления;
· Социально-психологический – это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентации и т.д.
· Идеологический – ориентирован на активизацию общественной сознательности людей и подчинен формированию системы мотиваций, соответствующей целям государственной политики.
Важное значение в государственном управлении имеет стиль управления – совокупность объединенных специфических средств и приемов технологии управления, типичных для данного субъекта.
| Стиль управления | Демократический |
| Тоталитарный | |
| Авторитарный |
Рис.4. Стили управления, который может быть положен в основу государственного и муниципального управления
2.3. Конкурирующие концепции о роли государства в управлении обществом
В развитых странах сложились и конкурируют следующие концепции, обосновывающие роль государства в управлении обществом. К числу основных относятся:
Либеральная концепция. Основным регулятором общественной жизни она признает свободный рынок. В арсенале классического либерализма ведущее место занимала идея предоставления полного простора частнособственнической инициативы и освобождение экономической деятельности от опеки государства. Один из основоположников американского либерализма Джефферсон считал лучшим то правительство, которое меньше всего управляет. Оставаясь приверженцем свободного рынка, либералы в начале 20-го века (впервые этот взгляд сформулировал английский экономист Д. Кейнс) стали подчеркивать целесообразность определенного вмешательства государства в экономику для ограничения вмешательства государства в экономику. Суть концепции – обоснование государственного регулирования как метода воздействия государства на экономику с целью обеспечения ее бесперебойного функционирования в рамках измененной системы общественных отношений. На практике их применил Ф. Рузвельт, сумевшем в своем «Новом курсе» преодолеть «Великую депрессию» 1929-1933годов.
Однако по мере оживления американской экономики, это встречало сопротивление, считая реформы покушением на свободу. Идеологической и политической реакцией на появившуюся в Европе в условиях мирового кризиса тенденцию контроля государства над экономическими и социальными процессами в виде «социального планирования» была работа Ф. Хайека «Дорога к рабству», изданная в Чигако в 40-х годах. Ее можно считать манифестом либерализма и антисоциализма. Но опыт государственного управления в США, изложенный американскими учеными в энциклопедическом труде «Эффективность государственного управления» опровергает догму об изначальной неэффективности государства, демонстрирует его возрастающую роль в современной общественной системе и ее экономическом базисе.
Социалистическая концепция. Она сформировалась в результате стечения объективного и субъективного характера. Объективная причина – необходимость проведения мобилизационной политики в условиях разрушенных войнами экономики и социальной сферы общества; субъективная – идеологическая концепция, ориентирующая политику государства исключительно на модель «сознательного строительства социализма», отвергая рыночные отношения как капиталистические. Социалистическая концепция базируется на принципе приоритета политического государства над обществом и личностью, подчинения интересов социальных групп и личности государственным интересам. Ее методологический стержень – первенствующая роль политики по отношению к экономике, что находит выражение в политическом диктате правящей партии как некоего высшего субъекта управления.
Концепция, сочетающая элементы неолиберальной и социалистической моделей роли государства. Она отражает современную объективную тенденцию развития мирового сообщества, характеризующуюся в области политики возрастанием роли сознательного фактора в виде прогнозирующей и планирующей, регулирующей и управляющей деятельности государства.. В экономике эта тенденция реализуется в выборе социально ориентированной рыночной экономики. Такая модель строится на свободном сосуществовании разных форм собственности, эффективных социальных и экономических функциях государства, на использовании планирования и прогнозирования.
2.4. Методы изучения государственного управления
При изучении государственного и муниципального управления используются различные общенаучные и специальные методы.
Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления. Кроме этих существуют и другие методы.
Метод формализации(он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод(позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы(в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления), метод прогнозирования(например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), метод экстраполяции(распространения признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования(искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента(практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).
При изучении государственного управления широко используются также исторический метод(например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно—социологические методы и приемы(анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально—качественные методы исследования(например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые(изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно—правовые(например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.
Важнейшую роль при изучении государственного управления играют методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц, методы имитации (например, организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации.