Модернизация территориальных налоговых органов

Модернизация территориальных налоговых органов. Со времени своего создания в 1990 году министерство по налогам и сборам пережило и период становления, и начальный период своего развития.

Развитие это было весьма бурным. Задачи, возложенные на ведомство, год от года усложнялись, ежегодно поднималась планка ответственности, и приходилось оперативно приспосабливаться к этим постоянно изменяющимся условиям и новым требованиям. Вместе с новыми задачами изменялась структура и росла численность центрального аппарата министерства и его территориальных инспекций: создавался организационный «скелет» налоговых органов. В итоге в 2001 году численность работников в налоговой структуре достигла 156 тыс. человек, а в 2002 году возросла до 169 тыс. человек.

Это вполне оптимальная цифра для данного этапа развития, который проходит любая организация. При этом нельзя сказать, что все проблемы решались исключительно путем привлечения дополнительных кадровых ресурсов. С первых дней делалась ставка и на использование средств автоматизации и современных технологий. Немало делалось и в плане совершенствования законодательства для более четкого определения налоговых обязательств и процедур их соблюдения.

Совершенствовалась и управленческая вертикаль. Однако на сегодняшний день такой подход себя практически полностью исчерпал. Сегодня налоговые органы как инструмент, как производство перестали соответствовать тем требованиям и тем задачам, для решения которых были созданы. Как и в любой организации, пережившей период бурного роста, в министерстве встают задачи оптимизации производства (в том числе эффективности и результативности), т.е. оптимизации технологии его функционирования, оптимизации управления, повышения его эффективности и рентабельности.

При этом к решению этой задачи надо подходить с разных сторон, рассматривая как её внутриведомственные проблемы, так и внешние условия, в которых функционирует налоговая служба а также рассматривая вопросы правового регулирования отношений, как с налогоплательщиками, так и с государственными ведомствами. Сегодняшнее эффективное функционирование налоговых органов и решение тех задач, которые стоят перед министерством возможно только за счет проведения единой налоговой политики, направленной на достижение баланса интересов государства и налогоплательщика, и обеспечивающей модернизацию системы самого налогового администрирования.

Новые условия работы потребовали изменения технологических процессов налогового администрирования и реорганизацию налоговых органов. Изменение организации работы и структуры налоговых органов по функциональному принципу налогового администрирования с целью оптимизации производственных процессов проводилось по 3-м направлениям: - Укрупнение ИМНС. Проводилось сокращение 1029 местных налоговых органов, имевших численность менее 40 чел. Практика показала, что такие ИНМС нерентабельны.

Осталось 20 таких ИМНС, что вызвано в основном либо большой территориальной разбросанностью региональных образований, либо их узкой специализацией. - Выделение специализированных инспекций по обработке данных (ЦОД), в которые передаются наиболее «тяжелые» с точки зрения ввода и обработки информации функции.

Это принципиально новые, в большой степени технологические образования, где за счет применения узкоспециализированных технологических процедур и современных технических средств, планируется решить вопрос своевременности ввода и корректности обработки поступающей информации. В дальнейшем - и для комплексного анализа этой информации, и для более эффективного контроля за правильностью начисления и полнотой уплаты налогов и сборов. - Реорганизация организационной структуры инспекций по функциональному принципу.

В настоящее время в МНС России разработаны типовые, функциональные структуры, позволяющие оптимально организовать работу в ИМНС, ввести в работу принцип более четкой специализации, избежать дублирования функций разными структурными подразделениями, уйти от налогового администрирования по отдельным видам налогов. За счет этого и за счет передачи в ЦОД ресурсоёмких технологических операций выделяются ресурсы ИМНС для работы с налогоплательщиками.

Сейчас производится поэтапный перевод всех территориальных инспекций на новую типовую структуру. Для этого готовятся инструкции на каждое рабочее место инспектора - это означает что каждый инспектор на своем рабочем месте знает свой отрезок производственного цикла, осуществляя пошаговый режим. Всё это четко прописано и подлежит обязательному и строгому исполнению. Впервые в прошлом году начала реализовываться новая идеология по работе с крупнейшими налогоплательщиками.

Эта идеология - изобретение мировой налоговой практики, во всем мире крупнейших налогоплательщиков специально администрируют в специально созданных инспекциях, им уделяется существенное внимание. Новые формы налогового администрирования предполагают выделение из общего числа двух категорий налогоплательщиков: крупнейших и основных. В условиях развивающегося рынка и несовершенства законодательной базы именно эти налогоплательщики, как правило, создают различные многоуровневые схемы, имеющие своей целью сокрытие истинной налоговой базы и уход от уплаты налогов и сборов.

МНС России разработало критерии отнесения налогоплательщиков к категории КРУПНЕЙШИХ как в масштабах Российской Федерации, так и в масштабах регионов. Федеральный уровень - налогоплательщики, у которых хотя бы один из перечисленных ниже показателей за год имеет следующее значение: - суммарный объем начислений налогов и сборов в федеральный бюджет свыше 1 млрд. рублей; - выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг свыше 10 млрд. рублей; - активы свыше 10 млрд. рублей.

К категории ОСНОВНЫХ налогоплательщиков относятся налогоплательщики, оказывающие значительное влияние на формирование бюджетов региона и обеспечивающих 60 - 70% поступлений в консолидированный бюджет. Право определения основных налогоплательщиков было предоставлено начальнику инспекции. Следующей задачей, стоящей перед министерством в 2003 году является переход от структурных изменений к функциональным.

На основе соответствующих приказов задачей региональных налоговых органов является в срок до 1 мая 2003 г. обеспечить перевод инспекций на новую типовую структуру, провести комплекс организационных мероприятий по переходу, и что немаловажно, научить людей работать в новых налоговых технологиях. Все это проблемы, в том числе и укрупнение ИМНС, подразумевает создание единой телекоммуникационной сети. В текущем году планируется вместе с Министерством связи создать единое информационное пространство «инспекция - управление - министерство». Все усилия в конечном итоге направлены на усиление блока контрольной работы.

В одном из приказов МНС России даются жесткие установки по распределению численности в контрольном блоке - не менее 40 % от общей численности работников инспекции, численность отдела камеральных проверок должна составлять не менее 55% от общей численности отделов камеральных и выездных проверок.

В результате чего предполагается перенести основной упор с выездной налоговой проверки на камеральную (или кабинетную, как ее иногда называют). В этом случае не обойтись без широкого использования внешней информации, в т.ч. от: - таможенных органов; - органов, осуществляющих учет недвижимого имущества и регистрацию прав на него; - предприятий тепло и энергосетей; - органов государственной статистики и других организаций. Планируется использовать ее для оценки правильности заявленной налогоплательщиком суммы, вероятностного анализа предполагаемой налоговой базы, а также определения доначисленных сумм налогов и сборов.

Обмен информацией с внешними организациями позволит оперативно получать и использовать в аналитической работе косвенные сведения о хозяйственной деятельности налогоплательщиков с целью контроля полноты и своевременности исполнения налогоплательщиками их налоговых обязанностей. С целью автоматизации камеральной проверки МНС России разрабатывает единые стандартные контрольные соотношения между показателями декларируемыми налогоплательщиками и полученными от внешних организаций.

Основная задача территориальных налоговых органов - переход на автоматизированные методы камеральной проверки с использованием информации из внешних источников. Что касается документальных проверок, то в МНС сейчас готовятся серьезные изменения в регламент проведения и планирования документальных проверок. Но для того, чтобы использовать информацию для камеральной проверки, ее надо ввести в автоматизированную систему.

К сожалению, в настоящее время основной, поток деклараций и другой бухгалтерской отчетности поступает в налоговые органы в бумажном виде. В среднем, в территориальные налоговые органы за год поступает на обработку около 10 млн. листов деклараций и другой налоговой отчетности. Более 35% состава специалистов налоговых органов полностью или частично заняты вводом информации. Но даже при таком огромном отвлечении ресурсов налоговые органы не в состоянии их обработать.

Выход из такой ситуации виден только в одном - внедрение системы электронного представления деклараций и другой налоговой отчетности. Для реализации этого внесены поправки в Налоговый Кодекс, в частности возможность предоставления деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде. Уже проведен предварительный проект в УМНС России по г. Москве и Кемеровской области и сейчас территориальные налоговые органы приступили к широкому внедрению технологии подтвержденного электронного обмена с налогоплательщиками.

Поэтому у налоговых инспекций в регионах стоит задача - обеспечить переход на технологии электронного представления деклараций до 1 июня 2003г - крупнейших и основных налогоплательщиков, до 1 октября 2003г не менее 30% всех сдающих отчетность налогоплательщиков, а к концу года - не менее 50 % . Следующая задача, которую ставит перед ними МНС - улучшение обслуживания налогоплательщиков, создание благоприятных условий для исполнения ими налоговых обязательств.

В существовавшей прежде системе оказание налогоплательщикам информационных услуг осуществлялось по остаточному принципу, т.к. все отделы отвечали, прежде всего, за поступление налогов и сборов и контроль соблюдения налогового законодательства. Сегодня в ИМНС повсеместно создаются отделы по обслуживанию налогоплательщиков. Основное назначение данных структур - оказать содействие налогоплательщику в выполнении его налоговых обязательств. Сейчас практически во всех управлениях создана единообразная система интернет-сайтов управлений.

Главное - чтобы его своевременно наполнять, главное, чтобы он был актуален. До налогоплательщика информация должна доходить быстрее, чем через любую газету, через любой журнал. Вот как ставится задача. И также должны работать сайты управлений. Учитывая внедрение системы бесконтактного взаимодействия с налогоплательщиками, в том числе электронного представления деклараций по каналам связи. Это позволит сделать систему более объективной, разорвать связь «налогоплательщик - инспектор», сократить, а затем и полностью ликвидировать очереди, и в конечном итоге способствовать обеспечению равных, предсказуемых и единых условий для всех налогоплательщиков.

МНС России - ведомство, которое от лица Государства предоставляет СЕРВИСНЫЕ услуги налогоплательщику для исполнения им своей конституционной обязанности по уплате налогов и сборов. Перечисленные выше задачи требуют определенного уровня оснащения компьютерной техникой.

До 2001 года каждое территориальное Управление самостоятельно решало эти вопросы. В результате, приобретали, что могли и где могли, да, к тому же и зачастую не в самом лучшем состоянии. От той техники, что была раньше, сегодня отказываются даже школьные учреждения. В результате двухлетней работы в инспекциях оснащенность современной техникой класса «ПЕНТИУМ», в целом по стране, достигла 53,8%. А в 9-ти регионах, с которых в 2001 году началась модернизация, сегодня этот показатель составляет 84,5%. Но как известно без программного обеспечения компьютер ничего не стоит, а тем более в налоговых организациях.

Все эти годы усиленно шла разработка Единого Софта (программного обеспечения). До недавнего времени в МНС сосуществовало 25 разработок. Дело дошло до того, что один из продуктов создавался покойным ныне банком «Российский кредит». В 2003 году начинается широкомасштабное внедрение ЕДИНОГО ПРОГРАММНОГО ПРОДУКТА - ПК «Система ЭОД местного уровня». Эта задача является очень сложной.

Необходимо не только произвести корректную конвертацию данных, но и одновременно не остановить непрерывный производственный цикл (по сути - конвейер), ведь остановка его хотя бы на час - парализует всю систему. Задача территориальных инспекций - организовать внедрение указанного программного комплекса до конца 2003 г. В 2002 в Ростовской области успешно прошла апробация комплексного внедрения системы ЭОД как по блоку юридических лиц, так и физических лиц. Данная технология рекомендована к внедрению и при составлении планов - графиков внедрения в регионе необходимо ее учитывать.

Внедрение продукта повлечет за собой решение не менее сложной задачи - кто и как им будет пользоваться? Таким образом, в 2003 году перед Министерством стоит задача подготовки 55 тысяч сотрудников для эффективной работы в новых условиях. Проанализировав масштабность задачи подготовки персонала по программе модернизации налоговых органов, Министерство провело в конце 2002 году тендер на разработку и реализацию комплекса мероприятий для оказания услуг по повышению квалификации работников МНС России, в том числе с использованием дистанционного обучения.

Победителем тендера объявлен консорциум Международный центр финансового и экономического развития (МЦФЭР) - Микроинформ. В настоящее время в МНС России разработана концепция обучения по вопросам модернизации. Большая часть обучения будет проходить в учебных классах при УМНС. Сейчас МНС России разрабатывает единые требования к этим классам.

Однако, решая поставленные задачи, МНС России вынуждено решать ещё и проблему укрепления материально-технической базы и, прежде всего, состояние зданий и сооружений. Условия, в которых сегодня работают многие территориальные органы и, в которые приходят налогоплательщики, оставляют желать лучшего. Эта задача решается повседневно. На это направлены и условия соглашений, которые заключаются с регионами в части привлечения средств на возмездной основе за счет эффективной контрольной работы для укрепления материальной базы управлений в субъектах Российской Федерации.