Государственный ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

К управлению природопользованием причастны все ветви власти: представительная (законодательная), ис­полнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для управления в сфере природопользования.

 

К компетенции законодательной власти относится определение основных направлений государственной экологической политики, утверждение федеральных экологических программ, порядок организации и дея­тельности органов управления в области охраны окру­жающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, установление правового режима зон чрезвычайной экологической си­туации и зон экологического бедствия и др.

Законодательная власть имеет в составе Государ­ственной Думы Комитет по природным ресурсам и при­родопользованию и Комитет по экологии, включающий Высший экологический совет (рис. 2.4.1).

В компетенции органов исполнительной власти на­ходится реализация государственной экологической по­литики, обеспечение разработки и реализации экологи­ческих программ, координация деятельности минис­терств и ведомств в области охраны окружающей среды, утверждение экологических нормативов воздействия на окружающую среду, порядок определения платност) природопользования, вопросы организации особо охра няемых территорий, экологического образования и др.

 

В структуре исполнительной власти (рис. 2.4.2) необходимо отметить ряд подразделений, выполняющих природоохранные функции, также связанных с использованием природных ресурсов (конец 1996 г.):

* Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству, ,

» Федеральная служба лесного хозяйства, »

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды,

· Федеральный горный и промышленный надзор РФ,

· Федеральное управление медико-биологических и экстремальных проблем при Минздравпроме РФ,

* Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности,

* Росинформресурс,

* Комитет РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням,

* Государственный комитет санитарно-эпидемио-логического надзора РФ,

* Государственный комитет РФ по рыболовству,

* Министерство РФ по чрезвычайным ситуациям.

 

Специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны природных ресурсов и окружающей среды являются:

* Государственный комитет РФ по охране окружающей среды,

* Министерство природных ресурсов РФ.

 

Компетенция Госкомитета РФ по охране окружаю­щей среды:

* реализация государственной политики в сфере охраны окружающей среды,

* обеспечение экологической безопасности и сохра­нения биоразнообразия,

* межотраслевая координация,

* экологический контроль,

* государственная экологическая экспертиза,

* управление государственными природными запо­ведниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.

Госкомитет по охране окружающей среды осущес­твляет функции упраздненного Министерства охраны] окружающей среды и природных ресурсов (Минприроды) в пределах своих задач;

К функциям Министерства природных ресурсов ОТНОСИТСЯ:

» проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в эконо­мике страны,

• координация деятельности в этой сфере иных фе­деральных органов исполнительной власти,

• осуществление управления государственным фондом недр,

• использование и охрана водной среды.

На Министерство природных ресурсов возложены функции упраздненных Комитета РФ по геологии и ис­пользованию недр и Комитета РФ по водному хозяйству, а также функции упраздненного Минприроды в части рационального использования и охраны природных ре­сурсов.

В состав Министерства природных ресурсов входят территориальные (региональные) органы управления государственным фондом недр, бассейнов, водохозяй-ственных управлений и территориальные органы управ­ления водным хозяйством, а также подведомственных Комитетов РФ по геологии и использованию недр и Ко­митета РФ по водному хозяйству.

Постоянным действующим органом Правительства РФ является также Комиссия по окружающей среде и природопользованию*. В число основных задач комиссии входит рассмотрение вопросов, связанных с обеспечени­ем экологической безопасности, рациональным исполь­зованием природных ресурсов, сохранением биологиче­ского разнообразия, разработкой и реализацией страте­гии устойчивого развития страны.

При Совете Безопасности РФ в августе 1996 г. создан Отдел экологической безопасности и охраны здоровья населения (межведомственная комиссия по экологиче­ской безопасности при Президенте ликвидирована).

Исполнительная власть в структурах управления природопользованием в настоящее время представлена также экологическими прокуратурами. Первая природо­охранная прокуратура, а также специализированные управления внутренних дел по охране природных богатств Каспийского моря и низовьев рек Волги и Урала | были созданы в Астрахани в 80-х годах. Аналогичные} структуры позже появились в районе озера Байкал, Азово-Черноморского бассейна. По решению мэрии Москвы в 1997 г. были организованы подразделения экологи­ческой милиции.

Органы судебной власти, уполномоченные прини-| мать решения по экологическим вопросам, представле­ны на рис.2.4.3.

 

2.5. административное регулирование

Административное регулирование охватывает ряд методов управления, среди которых на основе отечес­твенного и зарубежного опыта следует выделить: стан­дарты качества окружающей среды, стандарты воздей­ствия на окружающую среду, прямые запреты, техноло­гические стандарты, стандарты качества продукции, экологические сертификаты, разрешения и лицензии.

Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных длявсех объектов данного уровня системы управления норм и требований (рис. 2.5.1). В основе установленных стандартов лежит концепция экологического нормирования.

Совокупность экологических норм, определяющих стандарты качества окружающей среды*, опирается на гигиенические нормы и использует понятие предельно до­пустимой концентрации (ПДК) или предельно допусти­мой дозы (ПДД) содержания вредных веществ (рис. 2.5.2).

ПДК — наибольшая концентрация вещества в окру­жающей среде (воздухе, воде, почве, пище), которая при достаточно длительном действии не оказывает влияния на здоровье и не вызывает оставленных (пролонгирован­ных) эффектов (т.е. не сказывается на потомстве и т.п.). Поскольку возможный эффект зависит от времени дей­ствия, т.е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимально разовые. ПДК ус­танавливают в результате специальных экспериментов, при этом предусматривается многократный запас проч­ности рекомендуемых значений ПДК.

Стандарты воздействия на окружающую среду — эмиссионные стандарты — определяются на основе ПДК. Они устанавливают предельно допустимые эмис­сии (ПДВ — предельно допустимый выброс, ПДС — предельно допустимый сброс) конкретных вредных ве­ществ из конкретного точечного источника, исходя из ус­ловия непревышения ПДК этих веществ на конкретной территории (в контрольных точках) при суммировании сбросов (выбросов) всех источников.

В некоторых случаях устанавливаются дополни­тельные нормативы воздействия — временно согласо­ванные выбросы (ВСВ) и временно согласованные сбросы (ВСС). Эти нормативы устанавливаются в качестве ком­промисса (по социально-экономическим соображениям) для отдельных предприятий, чьи выбросы выше ПДВ (ПДС). Причем они устанавливаются убывающими во времени с расчетом достижения уровня ПДВ (ПДС) в ре­зультате реализации соответствующей программы.

Если ПДВ и ПДС непосредственно регламентируют интенсивность и качество технологических процессов, являющихся источниками загрязнения (т.е. обладают свойством экологического норматива), то ВСВ и ВСС фактически являются отступлением от нормирования.

Технологические стандарты устанавливают опре­деленные требования к технологиям как основного про­изводственного процесса, так и очистным (природоох­ранное оборудование). Например, наилучшая из доступ­ных технологий признается в качестве эталона (США).

Стандарты качества продукции устанавливаются как требования к качеству готовой продукции. Напри­мер, стандарт содержания вредных веществ в продуктах питания, примесей в питьевой воде и т.п.

Прямые запреты или ограничения той или иной де­ятельности не регламентируются нормами и стандартами, представляют собой меру административного воз­действия на виновника загрязнения. Они применяются в крайних случаях, когда производство (или выпускаемая продукция) наносит непоправимый ущерб природной среде своими выбросами (сбросами), которые невозмож­но снизить до безопасного уровня технологически или экономически. В этом случае эффективным становится только полное запрещение производства. Например, в настоящее время запрещено производство и применение ДДТ, хлорфторуглеродных соединений, фреонов, разру­шающих озоновый слой. Полному запрещению может предшествовать ограничение воздействия: введение лимитов и квот на форму воздействия (лимит выпуска конечной продукции, квота на потребление отдельных видов первичных ресурсов, использование пестицидов, токсичных материалов и т.п.).

Экологические сертификаты или лицензии пред­ставляют собой документ на право осуществления эко­логически безопасной деятельности. Объектами экологи­ческой сертификации являются: объекты окружающей

природной среды (земля, водные источники, биологиче­ские ресурсы); отходы производства и потребления; тех­нологические процессы; услуги, направленные на обес­печение экологической безопасности и предупреждение вреда окружающей среде (экологические услуги); товары.

Разрешения и лицензии могут носить долговременный или разовый характер. Они предоставляются в сферах деятельности, предусматривающих их получение, а так­же в случаях отсутствия нормативов и стандартов в отно­шении какой-то деятельности. Например, лицензирова­ние экспорта ресурсов животного и растительного мира.

В основе современной системы административного регулирования природопользованием в России лежит экологическое нормирование. В СССР с 1976 г. установ­лена «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов», вклю­чающая государственные (ГОСТы) и отраслевые (ОСТы) стандарты. В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» № 2061-1 экологиче­ские нормативы, правила и стандарты, установленные органами государственного управления бывшего СССР, действуют на территории РФ вплоть до принятия соот­ветствующих нормативных актов РФ.

Экологическое нормирование не ограничивается рег­ламентацией хозяйственной деятельности. В него входит система государственных экологических кадастров и стандартов территорий, в т.ч. кадастр особо охраняе­мых природных территорий*.

Перспектива развития экологического нормирова­ния связана с утверждением фундаментальных экологи­ческих нормативов таких, как экологическая техноем-кость территории или предельно допустимая техноген-ная нагрузка. Практика показывает, что необходима опережающая регламентация количественного произ­водства, запрет на размещение предприятий выше опре­деленного уровня природоемкоста на данной территории на основании установленных величин ее экологической техноемкости и предельно допустимой техногенной на­грузки. При этом установленные государством стандарты качества окружающей среды должны рассматриваться как социально гарантированный (в законодательном, организационном, финансовом отношениях) минимум экологической безопасности.

Административно-контрольные методы управле­ния включают:

* государственную экологическую экспертизу,

* государственный инспекционный контроль.

Экологическая экспертиза — установление соот­ветствия хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреж­дения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реа­лизации объекта экологической экспертизы.

Теоретически экологическая экспертиза основыва­ется на концепции приемлемого экологического риска (вероятности поражения). Эта концепция получила ши­рокое распространение в индустриально развитых стра­нах как средство поиска баланса между стратегиями экономического и экологического развития. Приемлемый уровень экологического риска (нулевым он быть не мо­жет) зависит от того, какие выгоды получает население при увеличении риска за счет повышения уровня соци­ально-экономического благополучия и какие издержки необходимы для того, чтобы уровень экологического рис­ка не превышал уровень социально приемлемого риска.

Экологическая экспертиза реализует вторую часть рассматриваемой концепции — управление риском, что подразумевает перенос приоритетов благополучия людей на приоритеты государственной политики, а именно — это процесс принятия решений, в которых оценивается экологический риск и возможности его предупреждения.

Правовой основой экологической экспертизы явля­ется Конституция РФ, Закон РФ «Об охране окружаю­щей природной среды» и Закон РФ «Об экологической экспертизе».

Виды экологической экспертизы: государственная и общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза нахо­дится в компетенции специально уполномоченного госу­дарственного органа — Госкомитета РФ по охране окру­жающей природной среды и проводится образованными им экспертными комиссиями. Объектами государственной экспертизы являются материалы, носящие проектный характер (проекты инвестиционных программ, комплек­сных схем охраны природы и природопользования, схем развития отраслей хозяйства и пр.) (рис. 2.5.3). Выполне­ние государственной экологической экспертизы должно удовлетворять определенным принципам (рис. 2.5.4).

Результатом проведения экспертизы является за­ключение государственной экологической экспертизы — документ, содержащий обоснованные выводы о допусти­мости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и о возможностях реализации объекта экспертизы.

При наличии положительного заключения открыва­ется финансирование реализации объекта.

Общественная экологическая экспертиза проводит­ся по инициативе граждан и общественных организаций. Ее проводит экспертный коллектив, который осущес­твляет экологическую оценку как строящихся, так и функционирующих объектов, а также любых действий, связанных с влиянием на окружающую среду и возни­кновением экологических конфликтных ситуаций.

Из объектов общественной экспертизы исключаются те сведения, которые составляют государственную, ком­мерческую и (или) иную тайну.

Заключение общественной экспертизы приобретает силу закона после утверждения Госкомитетом по охране окружающей среды и его органами.

Финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за счет средств заказчика документации, в то же время проведение общественной экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций, добровольных де­нежных взносов граждан и т.п.

Системагосударственного инспекционного экологи­ческого контроля входит в состав Единой республикан­ской системы (ЕРС) наблюдения и контроля за состояни­ем природной среды. В ее задачи входит контроль над со-

стоянием воспроизводства и оздоровления природной среды и природных ресурсов; соблюдением экологиче­ских нормативов источниками загрязнения; выполнением требований по охране окружающей среды и природо­пользованию при различных видах хозяйственной дея­тельности; соблюдением природоохранного законода­тельства и др.