Система охраны и исследования археологических памятников в России.

Проблема правовой охраны археологических памятников в настоящее время является достаточно актуальной для Российского законодательства и правоприменительной практики. Нормы внутреннего законодательства Российской Федерации, регулирующие охрану археологических памятников, не носят системного характера и содержат целый ряд коллизий. Это создает значительные сложности при их применении. В деле создания международной системы правовой охраны археологических памятников Российская Федерация также не проявляет заметных усилий.

 

Вступивший в силу летом 2002 года Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»(1) регулирует отношения в сфере выявления, учета, охраны и оборота недвижимых памятников археологии. Что же касается регулирования отношений в области охраны движимых археологических ценностей, то эту задача в настоящее время не решена. Урегулировать отношения, связанные с охраной движимых археологических ценностей несравненно сложнее, ввиду сложности их учета, а также способности к быстрому перемещению, как в пространстве, так и по кругу лиц. Такая ситуация с неразвитостью правового регулирования создает предпосылки для совершения правонарушений в этой сфере. Нелегальный рынок движимых археологических ценностей за последние годы значительно расширился.

 

Современную ситуацию в сфере оборота археологических ценностей в Российской Федерации можно охарактеризовать следующим образом:

- рынок археологических ценностей насчитывает уже достаточно продолжительный период существования, что доказывает его жизнеспособность и доходность;

- одним из основных источников попадания археологических ценностей на рынок являются грабительские раскопки археологических памятников;
- благодаря формированию рынка археологических ценностей, грабительские раскопки стали основным фактором разрушения археологических памятников;

- грабительские раскопки археологических памятников поднялись на качественно новый уровень. Если раньше они носили случайный характер и, в силу этого, наносили незначительный ущерб, то теперь ими занимаются профессионалы, имеющие достаточно знаний, необходимую технику и оборудование, целенаправленно выбирающие объекты для поиска ценностей;

- обращение на рынке археологических ценностей значительных денежных средств приводит к тому, что случайные находки, которые появлялись в поле зрения музеев и ученых-археологов, теперь проходят мимо них, что сильно ограничивает возможности их изучения;

- участники рынка археологических ценностей практически не заинтересованы в привлечении специалистов. Сотрудники органов охраны памятников, историки, археологи, научные работники музеев расцениваются ими как потенциальные конкуренты и как определенный фактор риска;

- под удар грабителей попадают не только археологические памятники, но и коллекции в научных институтах и музеях;

- идет процесс обезличивания археологических ценностей, попадающих на рынок. Практически все предметы объявляются случайными находками. Кроме того, дается ложная информация даже о регионе находки для того, чтобы не привлечь конкурентов, и невозможно было проверить легенду об обстоятельствах находки вещи. Восстановить истинный контекст находки в таком случае практически невозможно;

- оборот археологических ценностей, а также формирование и хранение их коллекций, в значительной степени являются незаконными, ввиду незаконности первоначального приобретения этих предметов. Коллекционеры зачастую являются недобросовестными приобретателями, поэтому они склонны скрывать свои коллекции и информацию об их составе и происхождении.

При таких обстоятельствах становится вполне очевидным, что борьба с незаконным оборотом археологических ценностей исключительно карательными методами обречена на неудачу ввиду того, что этот прибыльный бизнес уйдет еще глубже в тень. Таким образом, остро встает вопрос регулирования этого оборота гражданско-правовыми механизмами.

 

Можно выделить следующие проблемы правовой охраны археологических памятников, существующие в настоящее время:

 

1.Наличие пробелов и коллизий норм внутреннего законодательства, регулирующих охрану археологических памятников. Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» исключает из предмета регулирования движимые археологические памятники.

 

В Законе РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей»(2) неадекватно используются гражданско-правовые институты залога, страхования, преимущественного права покупки; договорная форма придается публично-правовым отношениям; содержатся коллизии с Гражданским кодексом РФ по поводу сроков приобретательной давности.

 

Гражданский кодекс РФ, в отличие от предшествовавшего ему Гражданского кодекса РСФСР, не содержит норму о преимущественном праве покупки государством культурных ценностей, однако такое право предусмотрено рядом иных нормативных актов (Законом РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей», Федеральным законом «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Положением об охране и использовании памятников истории и культуры).

 

Норма Гражданского кодекса РФ, устанавливающая вознаграждения в размере лишь половины стоимости найденных памятников истории и культуры подталкивает лиц, обнаруживших такие ценности не сдавать их государственным органам, а реализовывать их на «черном» рынке.

 

Норма Гражданского кодекса РФ о возможности принудительного выкупа бесхозяйно содержимых культурных ценностей государством распространяется лишь культурные ценности, отнесенные в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством. Что же касается иных бесхозяйно содержимых культурных ценностей, то их принудительный выкуп невозможен.

 

2.Неразвитость системы санкций за правонарушения, посягающие на археологические памятники.

 

Система публично-правовых санкций за нарушение законодательства об охране археологических памятниках основана на нормах Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

 

Как следует из анализа норм УК и КоАП, лица, проводящие несанкционированные раскопки с целью поиска культурных ценностей и вовлечения их в гражданский оборот, могут быть привлечены к уголовной ответственности за уничтожение или повреждение взятых под охрану государства памятников истории и культуры (статья 243 УК РФ), а также к административной ответственности за ведение археологических разведок или раскопок без разрешения (статья 7.15. КоАП РФ).

 

Иные действия, совершенные в нарушение законодательства об охране археологических памятников, не влекут за собой публично-правовую ответственность. Таким образом, можно сделать общий вывод о несоответствии системы санкций за нарушение законодательства об охране археологических памятников современным потребностям ввиду того, что она не охватывает значительное количество правонарушений, объективно представляющих для них опасность.

 

В качестве примера хорошо разработанной системы составов правонарушений, посягающих на археологические ценности, можно привести Европейскую конвенция о правонарушениях, связанных с культурной собственностью, принятую в 1985 году(3). Конвенция называет следующие виды правонарушений, посягающих на археологические памятники:

- нарушение норм законодательства, в соответствии с которыми лицо, случайно открывшее археологические предметы, обязано сообщить об этих предметах компетентным органам;

- сокрытие или отчуждение случайно найденных археологических находок;

- приобретение случайно найденных археологических находок, если лицо, приобретающее их, действует, сознавая, что эти предметы были получены в нарушение законодательства;

- нарушение законодательства, согласно которого археологические раскопки могут проводиться с санкции компетентных органов;

- сокрытие или отчуждение археологических предметов, обнаруженных в результате раскопок, проводимых в нарушение законодательства;

- приобретение археологических предметов, обнаруженных в результате раскопок, проводимых в нарушение законодательства, если лицо, приобретающее их, действует, сознавая, что эти предметы были приобретены в результате таких раскопок;

- нарушение законодательства или разрешения на раскопки, выдаваемого компетентными органами, согласно которому лицо, обнаружившее археологические предметы в результате надлежащим образом санкционированных раскопок, обязано заявить о таких предметах компетентным органам;

- сокрытие или отчуждение предметов, полученных в нарушение законодательства или разрешения на раскопки, выдаваемого компетентными органами, согласно которому лицо, обнаружившее археологические предметы в результате надлежащим образом санкционированных раскопок, обязано заявить о таких предметах компетентным органам;

- приобретение предметов полученных в нарушение законодательства или разрешения на раскопки, выдаваемого компетентными органами, согласно которому лицо, обнаружившее археологические предметы в результате надлежащим образом санкционированных раскопок, обязано заявить о таких предметах компетентным органам, если лицо, приобретающее их, действует, сознавая, что эти предметы были получены таким образом;

- нарушение законодательства, согласно которому использование металлических детекторов при археологических работах либо запрещено, либо оговорено условиями.

Вполне очевидно, что приведенная система составов правонарушений в сфере охраны археологических памятников, гораздо больше соответствует потребностям борьбы с их незаконным оборотом, чем система правонарушений, предусмотренная в настоящий момент внутренним российским законодательством.

 

3.Неучастие Российской Федерации в ряде международных конвенций, касающихся охраны археологических памятников.

 

Российская Федерация не является участником Европейской конвенции о правонарушениях, связанных с культурной собственностью 1985 года.

 

Российская Федерация также не участвует в новой редакции Европейской конвенции об охране археологического наследия 1992 года. Эта редакция Конвенции подписана, но до сих пор не ратифицирована Россией(4). Таким образом, Российская Федерация продолжает оставаться участником старой (1969 года) редакции Конвенции, что создает значительные трудности для взаимоотношений со странами-участниками новой редакции Конвенции.

 

Несмотря на подписание Российской Федерацией Конвенции УНИДРУА о похищенных или незаконно вывезенных культурных ценностях 1995 года(5), эта Конвенция также до сих пор не ратифицирована.

 

До настоящего времени не вступила в силу Конвенция ЮНЕСКО 2001 года об охране культурного наследия, находящегося под водой(6).

 

Основные направления совершенствования системы правовой охраны археологических памятников.

 

Система правовой охраны археологических памятников должна строиться исходя из основной цели – обеспечения их сохранения для последующих поколений. Частными задачами правовой охраны археологических памятников должны быть:

- учет археологических памятников и регистрация гражданских прав, возникающих в отношении таких памятников;

- недопущение совершения с археологическими ценностями сделок, противоречащих законодательству;

- недопущение незаконного вывоза археологических ценностей за пределы Российской Федерации;

- обеспечение возврата (реституции) археологических ценностей их собственникам;

- предотвращение незаконного оборота похищенных археологических ценностей, а также ценностей, полученных в результате несанкционированных археологических раскопок;

- пополнение государственного музейного фонда археологических ценностей;

- унификация норм российского права в области оборота археологических ценностей с нормами иностранного и международного права;

- распространение правового режима охраны археологических ценностей за пределы государственной территории Российской Федерации;

- совершенствование системы санкций за нарушение законодательства об охране археологических памятников.

Все названные задачи дополняют друг друга и способствуют достижению цели сохранения памятников археологии. При их решении должны оптимально сочетаться частно-правовые и публично-правовые методы регулирования.

 

Учет археологических памятников и регистрация гражданских прав в отношении таких памятников.

 

К учету археологических памятников необходимо подходить одинаково, вне зависимости от того, являются они движимыми и недвижимыми. Примером такого подхода является статья 20 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», продолжающая действовать в силу прямого указания Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», предусматривающая государственный учет памятников истории и культуры, находящихся в личной собственности граждан.

 

Государственному учету должны подлежать все археологические памятники, вне зависимости от того, в чьей собственности они находятся. Наиболее удобной формой учета археологических памятников, как недвижимых, так и движимых, а также регистрации гражданских прав в отношении таких памятников, является внесение всех необходимых сведений о них в государственный реестр. В качестве примера такого реестра можно привести Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, ведение которого предусмотрено Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Однако, данный реестр предусмотрен лишь для включения в него сведений о недвижимых памятниках. Такая ситуация не может быть признана удовлетворительной. Другим примером учета культурных ценностей и регистрации гражданских прав на культурные ценности, является Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации ведение которого предусмотрено Федеральным законом «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». В этот каталог вносятся сведения о движимых культурных ценностях, включенных в Музейный фонд Российской Федерации и о сделках с этими культурными ценностями. Основным недостатком каталога является его ограниченность культурными ценностями, включенными в музейный фонд. Другие движимые культурные ценности, в том числе археологические, в этом каталоге не учитываются. Еще одним примером учета археологических ценностей является норма, содержащаяся в статье 4 Европейской конвенции об охране археологического наследия 1969 года. В соответствии с ней, государства-участники Конвенции должны рассмотреть вопрос о создании национального реестра археологических объектов, являющихся собственностью государства и, где это возможно, объектов, находящихся в частной собственности.

 

По нашему мнению, Государственный реестр археологических объектов Российской Федерации должен иметь универсальный характер и содержать информацию о всех памятниках археологии и гражданских правах на них, вне зависимости от их вещного статуса, формы собственности на них или нахождения их в составе каких-либо фондов. Археологическим объектам, внесенным в Государственный реестр, должен присваиваться уникальный реестровый номер. Всякие изменения фактического или юридического характера, связанные с культурными ценностями, должны отражаться в Реестре. Подлинность археологического объекта, право собственности и иные права на него, должны подтверждаться выписками из Реестра. Система реестрового учета археологических объектов значительно облегчит решение проблем, связанных с их незаконным оборотом. Во-первых, будет решена проблема незаконного оборота археологических ценностей, полученных в результате грабительских раскопок. Лица, осуществившие такие раскопки, не смогут на законных основаниях ввести эти ценности в гражданский оборот, минуя включение их в Реестр. Сами находки и право собственности на них нельзя будет зарегистрировать в Реестре, не представив доказательств законности их происхождения. Таким образом, любые сделки с этими археологическими ценностями будет носить для их участников заведомо незаконный характер. У приобретателя таких археологических ценностей не будет возникать право собственности. Такой приобретатель также не может рассматриваться в качестве добросовестного. Во-вторых, полностью будет снята проблема добросовестного приобретения археологических ценностей, выбывших из владения собственника помимо его воли. Так, потенциальный приобретатель археологической ценности всегда сможет получить из Реестра сведения о ее зарегистрированном собственнике. В-третьих, система реестрового учета археологических объектов позволит решить проблему установления их законного владельца, а также проблему возврата (реституции) этих ценностей их собственникам. В-четвертых, государственные органы охраны археологических памятников будут иметь возможность отслеживать перемещение (как в пространстве, так и по кругу лиц) каждого археологического объекта, проверять сохранность этих объектов, и, в случае необходимости, применять преимущественное право покупки этих объектов, или право принудительного выкупа в случае их ненадлежащего содержания собственником.

 

Недопущение незаконного вывоза археологических ценностей за пределы Российской Федерации.

 

Порядок вывоза археологических ценностей за пределы Российской Федерации достаточно детально прописан в Законе РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей». В этом Законе необходимо более детально сформулировать правило о возможности выкупа государством культурных ценностей, вывозимых из Российской Федерации без обязательства их обратного ввоза, а также критерии определения выкупной цены. В настоящее время эта процедура названа в Законе «преимущественным правом покупки», что не соответствует ее смыслу. Правило о возможности выкупа вывозимых культурных ценностей должно соответствовать части 2 статьи 74 Конституции Российской Федерации, а также части 3 статьи 1 Гражданского кодекса, которые допускают возможность введения на территории Российской Федерации ограничений перемещения товаров и услуг в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения охраны культурных ценностей.

 

Пополнение государственного музейного фонда археологических ценностей.

 

Задача пополнения государственного музейного фонда археологических ценностей может быть решена следующими гражданско-правовыми методами:

- установлением преимущественного права покупки государством культурных ценностей;

- распространением нормы, сформулированной в статье 240 ГК РФ, о возможности принудительного выкупа бесхозяйственно содержимых культурных ценностей на все без исключения культурные ценности, а не только на культурные ценности, отнесенные в соответствии с законом к особо ценным.

- обращением вновь обнаруживаемых археологических ценностей в государственную собственность;

- обращением в собственность государства археологических ценностей, являющихся предметом незаконного оборота, в случае невозможности установления их собственника;

- конфискацией археологических ценностей, являющихся предметом преступной деятельности.

Унификация норм российского права в области охраны археологических памятников с нормами иностранного и международного права.
При совершенствовании системы правовой охраны археологических памятников, необходимо опираться на опыт развитых иностранных правопорядков, а также на нормы международного права в этой сфере. В настоящее время усилия мирового сообщества направлены на борьбу с незаконным оборотом культурных ценностей, в том числе памятников археологии. 24 июня 1995 года в Риме под эгидой Международного института по унификации частного права (УНИДРУА) была принята Конвенция УНИДРУА «О похищенных или незаконно вывезенных культурных ценностях». Конвенция подписана Российской Федерацией 29 июня 1996 года(7), но до настоящего времени также не ратифицирована. Целью Конвенции является борьба с незаконной перевозкой и торговлей культурными ценностями, облегчение их возврата (реституции) законным владельцам. Конвенция предусматривает две процедуры: реституцию похищенных культурных ценностей и возврат незаконно вывезенных культурных ценностей.

 

Распространение правового режима охраны археологических памятников за пределы государственной территории Российской Федерации.

 

При разработке модели правовой охраны археологических памятников нельзя ограничиваться лишь государственной территорией Российской Федерации. Для повышения эффективности правового режима охраны археологических ценностей, его необходимо распространить также и на территории, находящиеся вне пределов государственной юрисдикции. Предпосылками к этому служат нормы, установленные международными соглашениями, касающимися статуса моря и морского дна (Конвенцией ООН по морскому праву(8) и Конвенцией ЮНЕСКО об охране культурного наследия, находящегося под водой).

 

В заключении необходимо отметить следующее. Законодательство об охране археологических памятников в Российской Федерации в настоящий момент находится в стадии развития. Основным направлением этого развития должно быть обеспечение сохранения археологического наследия для последующих поколений. При этом нужно ориентироваться на положительный опыт, выработанный в этой сфере правового регулирования иностранными правовыми системами, на нормы международного права, а также на некоторые прогрессивные нормы советского права, не потерявшие своей актуальности в настоящее время. Существуют достаточно действенные методы гражданско-правового регулирования оборота археологических ценностей. К ним могут быть отнесены: недопущение гражданского оборота определенных категорий археологических памятников; установление преимущественного права покупки археологических ценностей государством, установление увеличенных сроков для приобретения археологических ценностей по давности владения; увеличение сроков исковой давности для истребования археологических ценностей из чужого незаконного владения, освобождение истцов от уплаты государственной пошлины по таким искам; принудительный выкуп государством бесхозяйственно содержимых археологических ценностей, принудительный выкуп государством археологических ценностей, заявленных к вывозу за рубеж; введение процедуры регистрации сделок с археологическими ценностями и регистрации гражданских прав на археологические объекты в специальном государственном реестре; обязательное страхование археологических ценностей.
Применение указанных гражданско-правовых методов оборота археологических ценностей в сочетании с методами охраны археологических памятников, носящими публично-правовой характер (установление ответственности за широкий спектр нарушений правил оборота археологических ценностей), а также с организационными мерами (создание Государственного реестра археологических объектов Российской Федерации), позволит создать такую систему правовой охраны археологических памятников, которая будет способствовать тому, что незаконные раскопки памятников археологии потеряют свой экономический смысл, ввиду невозможности введения находок в легальный оборот, а также опасности подвергнуться наказанию.