Политический режим в Российской Федерации

В литературе отмечается отсутствие общепринятого правового определения формы правления и политического режима в Россий­ской Федерации. Так, например, А. Медушевский еще в 1998 году формулировал: «Современная форма правления рассматривается как президентская республика, полупрезидентская республика, суперпрезидентская республика, а социологи определяют характер политического режима как плебисцитарную демократию, латентную демократию, даже бонапартизм». В конце 1990-х годов возник даже специальный термин «ельцинизм», охватывающий специфические особенности осуществления государственной власти в России. Важнейший аспект ельцинизма как политического явления — политика зависимости, при которой не давалось никакой самостоятельности конкретному руководителю или институту власти, который он представлял. Данная трактовка ельцинизма помогает объяснить циклические взлеты и падения отдельных институтов (например, Совета Безопасности), а также тенденцию к персонализации политики за счет институционализации. Институциональное развитие, имевшее место в годы Б. Н. Ельцина, происходило больше вопреки ельцинизму нежели благодаря ему. Только лишь в поздний ельцинский период эти органы, прежде всего премьер-министр как институт власти, начали избавляться от опеки своего первоначального благодетеля в поисках более самостоятельной роли. Именно эта тенденция была сильна во время премьерства Евгения Примакова и равным образом была заметна и позже, что привело к эффектному появлению Владимира Путина в качестве центра политической власти в конце 1999 года. Однако продолжающаяся зависимость правительства от президентской власти подтолкнула многих в Думе и вне ее призывать к конституционным изменениям, которые предоставили бы правительству степень самостоятельности, повышающую его ответственность перед Думой и делающего его менее беззащитным против прихотей Президента.

Например, В. Б. Исаков так определял минимальный набор возможных изменений конституционного текста:

восстановление института парламентского контроля; —

закрепление права Совета Федерации контролировать использование Вооруженных сил внутри страны; —

закрепление согласия Государственной Думы на назначение вице-премьеров и восьми ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел, финансов и др.); —

закрепление практики назначения и отставки членов Правительства только по представлению Председателя Правительства (несмотря на то что ныне это законодательно закреплено, практически такой порядок не всегда соблюдается); —

исключение из Конституции положения о возможности отставки Правительства по инициативе Президента. —

Взгляд на будущую российскую Конституцию как на Конституцию парламентарного государства можно проиллюстрировать следующим высказыванием: «Коллективизм соответствует нашей исторической традиции… На территории России действуют три великие религии: православие, ислам и буддизм. Каждая из них исторически выразила своеобразный коллективистский, общинный дух России. Каждая из них сформулировала принципы отношений между обществом и человеком и приоритетом общественных интересов над личными. Все три религии проникнуты идеей общего интереса как главенствующего. А что навязывается сегодня России? Главная идея протестантизма, которая ставит личность над обществом. Такой подход чужд России».

Думается, необходимо отметить вот что: традиции коллективизма, коллективистские стереотипы, конечно же, сохранились в общественном сознании постсоветской России; часть из них, безусловно, сформирована вышеупомянутыми религиозными учениями; но если бы проблема выбора формы правления в Российской Федерации заключалась лишь в периодическом поиске союзников среди стереотипов общественного сознания (коллективистских — «общинных» или, наоборот, властных — «царских»)… К сожалению, все не так просто.

По тексту Конституции 1993 года разлита презумпция государ­ственной добропорядочности. Такая презумпция если и допустима, то лишь в обществе, для которого либеральные ценности стали частью национального менталитета. У нас же возобладал партийный, групповой и личный эгоизм, усиленный неразвитостью гражданского общества и отсутствием прочных демократических традиций. Можно предположить с достаточной долей уверенности, что если бы в противостоянии 1993 года победил парламент, а не Ельцин, данная презумпция точно так же была бы разлита в тексте Конституции, она лишь поменяла бы свою окраску с пропрезидентской на пропарламентскую, пропредставительскую.

На сегодняшний момент у нас нет никаких гарантий того, что парламентская республика окажется лучше республики президентской, и что парламент эффективнее, чем президент, будет решать вопросы, относящиеся к президентской компетенции. Лоббировать интересы отдельных групп, кланов и тому подобное в парламенте вряд труднее, чем у президента. Видимо, все же нужно идти путем создания смешанной формы — республики полупрезидентскойполупарламентской.

На этот счет существует ряд интересных соображений; ограничимся лишь некоторыми. Так, М. А. Краснов, выражающий взгляды группы ученых, разработавших ряд поправок к Конституции, предлагает подкорректировать статус Президента следующим образом. Президента необходимо избавить от одной из двух его основных функций: охранителя конституционных устоев и активного участника парламентско-правительственных отношений,— поскольку эти функции входят в противоречие друг с другом, в результате чего глава государства фактически отклоняется от выполнения задач, более ему свойственных. Президент должен быть равноудален от всех властных институтов. Для этого, во-первых, нужно изменить порядок формирования правительства. Предложения по изменению порядка формирования правительства изложены в виде варианта тек­ста ст. 111 Конституции Российской Федерации.

Президент Российской Федерации не позднее трех дней после представления ему кандидатуры на должность Премьер-министра Российской Федерации вправе отклонить данную кандидатуру и потребовать от Государственной Думы представления другой кандидатуры. 3.

Государственная Дума в течение четырнадцати дней представляет другую кандидатуру либо большинством не менее чем две трети голосов от общего числа депутатов вправе принять постановление о поддержке первоначально представленной кандидатуры. В случае поддержки первоначально представленной кандидатуры Президент Российской Федерации обязан незамедлительно назначить данное лицо на должность Премьер-министра. 4.

Если в течение четырнадцати дней после первого заседания вновь избранной Государственной Думы, либо после отставки Правительства Российской Федерации, либо после отклонения кандидатуры Президентом Российской Федерации Государственная Дума не представила кандидатуры на должность Премьер-министра Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее семи дней самостоятельно назначает Премьер-министра Российской Федерации сроком на один год. 5.

Не позднее чем за двадцать дней до истечения года со дня назначения Премьер-министра Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью четвертой настоящей статьи, Государственная Дума вправе вновь приступить к рассмотрению вопроса о представлении кандидатуры для назначения на должность Премьер-министра Российской Федерации. 6.

В течение срока исполнения полномочий Премьер-министра Российской Федерации, назначенного в порядке, предусмотренном частью пятой настоящей статьи, Государственная Дума вправе принять постановление о поддержке Премьер-министра. В этом случае Премьер-министр считается назначенным по представлению Государственной Думы». 7.

Также М. Краснов предлагает изъять из президентских полномочий такие, как:

определение основных направлений внутренней и внешней политики, обращение с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию; а)

назначение вице-премьера, министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти; б)

председательствование на заседаниях Правительства. в)

Кроме того, предлагается существенно сузить роль главы государства в определении судьбы того или иного закона. Для этого, по мысли М. Краснова, нужно ввести институт контрасигнатуры премьер-министра: Президент не вправе подписать закон, если под ним отсутствует подпись премьера. Если же такая подпись есть, Президент обязан подписать и обнародовать закон. «Мотив здесь довольно прозрачен: коль скоро Правительство отвечает за проводимый им социально-экономический курс, оно должно иметь влияние на законотворческую деятельность».

Интерес представляют и некоторые предложения, касающиеся деятельности парламента, например, отмена депутатской неприкосновенности, поскольку депутатский иммунитет используется за­частую в целях, далеких от цивилизованного парламентаризма. В условиях неразвитой партийной ответственности сохранять общераспространенное в мире правило, когда согласие на арест депутата, привлечение его к уголовной ответственности дает сама палата парламента — значит по-прежнему приглашать во власть криминалитет. Помимо этого, предлагается ввести институт парламентских расследований и даже учреждать на время расследования должность независимого прокурора. Кроме того, ведется речь о народной законодательной инициативе, когда законопроект или идея законопроекта могут быть официально внесены группой граждан численностью не менее трехсот тысяч человек независимо от места их проживания, и т. д.

По мнению Б. Страшуна, идея назначения премьер-министра на один год в случае расхождения между Государственной Думой и Президентом по кандидатуре на эту должность представляется недостаточно убедительной, поскольку: «Во-первых, какие серьезные вопросы может решать такой, по сути, временный, слаболегитимный Премьер? Во-вторых, если через год простое большинство Государственной Думы останется при прежнем мнении, опять будет создано временное правительство, и так может длиться до очередных выборов Думы или Президента. В результате Правительство в течение длительного времени будет действовать не в полную силу».

С этой точкой зрения вряд ли можно согласиться, поскольку компетенция «временного, слаболегитимного Премьера» останется той же, что и у «постоянного, легитимного», и здесь все будет зависеть не от статуса главы правительства, а от его личности. Гипотетическое создание через год очередного «временного правительства» не столь страшно для россиян, переживших стремительную смену правительств второй половины девяностых. Предположение о том, что «перманентно временное» правительство будет действовать не в полную силу, тоже является спорным, поскольку и постоянное правительство не застраховано от этого серьезного просчета.

Предложение об отмене депутатской неприкосновенности заслуживает пристального внимания, поскольку в современном российском контексте депутатский иммунитет однозначно воспринимается в соответствии с просторечным штампом «стать депутатом, чтоб грехи замазать».

Может ли институт парламентских расследований каким-либо образом способствовать борьбе с преступностью или он станет субъектом муссирования очередных громких дел? Трудно дать однозначный ответ, но, думается, он будет небесполезным.

Предложение конституционно-правового закрепления народной законодательной инициативы сразу же вызывает замечание, касающееся количества граждан, которые могут обратиться с такой инициативой. Не превратится ли процесс сбора подписей в «охоту за инициаторами» (или в «охоту за поддерживающими» со всеми вы­текающими отсюда злоупотреблениями, как это нередко бывает во время избирательных кампаний)? Институт народной законодательной инициативы, несомненно, имеет право на существование, но, видимо, для реализации его нужен будет несколько иной порядок, нежели тот, что предложен М. Красновым.

Конституционализму принадлежит особая роль реализации на практике теоретических разработок, касающихся укоренения оптимальных на данный момент моделей формы правления и политиче­ского режима.

Конституционализм как совокупность принципов, норм и институтов, повсюду представлял собой систему ограничения власти. Однако исторический контекст его возникновения, формирования и развития в разных странах существенно менял масштаб, формы проявления и трактовки этого понятия. Возникнув первоначально как либеральная антитеза абсолютизму старого порядка, конституционализм в дальнейшем столкнулся с необходимостью ограничения самой демократии и предотвращения ее деструктивных проявлений. В Восточной Европе конституционализм стал формой преодоления тоталитарных однопартийных систем. Во многих странах он является формой перехода от тоталитарных коррупционных режимов к правовому государству.

По мнению зарубежного исследователя Е. Мачкува, российский опыт позволяет утверждать, что недостатки относительно длительного конституционного процесса (по-видимому, здесь термин «конституционный процесс» употребляется единственно в значении процесса разработки и принятия Конституции.— Л. С.) перевешивают его мнимые преимущества. «Открытый» годами конституционный вопрос не позволил России установить такие властные ин­ституты, которые бы лучше, чем в других странах, могли реагировать на чрезвычайные требования системной трансформации. Такая ситуация склоняла участников политических отношений к организации конституционного процесса таким образом, чтобы захватить как можно больше власти. В России незаконным победителем в этой борьбе за власть оказался Борис Ельцин.

Активные участники российского политического действа, принимая институциональные решения, оказались не в состоянии противостоять давлению политической повседневности. Основная проблема российского конституционного процесса, по мнению Е. Мачкува, состояла в насильственном и незаконном уничтожении оппозиции осенью 1993 года. Это, правда, позволило быстрее (чем Польше, еще одной стране бывшего социалистического лагеря, в которой разработка и принятие Конституции затянулась на годы) завершить конституционный процесс, однако ценой стала сомнительная легитимность Конституции, разработанной в соответствии с представлениями Президента о государственном устройстве.

Думается, российская Конституция 1993 года все же была разработана не в соответствии с одними лишь представлениями Президента Ельцина о государственном устройстве; в какой-то мере данный документ отражает современное ему состояние конституционно-правовой науки и общественного сознания.

Вспомним самое начало девяностых годов — Б. Н. Ельцин был олицетворением надежд на возрождение России. И тогда нельзя было однозначно ответить, в какой роли он будет выполнять свою миссию: единственно ли реального политика, максимально сильного главы государства (периодически в прессе появлялись даже статьи, в которых ясно давалось понять, что для России монархическая форма правления — исторически оправданный, лучший вариант); либо он предстанет только лишь как выразитель воли народа. Октябрьский расстрел парламента в 1993 году объяснялся железной необходимостью, угрозой гражданской войны. Пропрезидентски настроенная часть общества не могла не желать пропрезидентской Конституции — содержащей ту самую презумпцию государственной добропорядочности и ориентированной на главу государства.

К Конституции 1993 года вполне применима характеристика, данная В. О. Ключевским французской Конституции двухвековой давности: «Конституция 1791 года — мастерское академическое развитие идей века (равенства и самодержавия народа), но очень неудовлетворительный политический акт; в нем недостаточно соображены наличные условия ее действия и обеспечения ее проч­ности…»

Для того чтобы Конституция РФ перестала быть лишь «академическим развитием» идей государственной власти и демократии, необходимо обозначить следующие направления ее корректировки.

Прежде всего Конституция должна быть направлена на установление демократического политического режима, включающего в себя народовластие (воплощенную идею демократии); соблюдение прав человека; сильную, но ограниченную власть.

Воплощение идеи демократии потребует определенных изменений в структуре и способах формирования парламента. Может быть, речь придется вести о трех палатах Федерального Собрания: Совете Федерации и двух палатах Государственной Думы. Способ формирования одной из них (фактически нынешней Государственной Думы) оставить прежним, другую (можно обозначить ее как Совет Государственной Думы) сформировать из российских граждан, внесших значительный вклад в российскую и мировую культуру, укрепление общечеловеческих ценностей, исследование российского парламентского опыта и т. д. Данная палата могла бы выполнять функции по стабилизации и координации деятельности Государственной Думы, способствовать оптимизации отношений между Государственной Думой и Советом Федерации, между Федеральным Собранием и Президентом. Думские советники могли бы избираться, а могли бы и приглашаться по представлению отдельных депутатов или группы депутатов.

Кроме того, концепция разделения властей требует воплощения в новой форме.

Вообще идея разделения властей реализуется на практике, если в обществе сложилось определенное равновесие между различными социальными группами, если они готовы к взаимодействию и продуктивному сотрудничеству в пределах существующего правового пространства. В противном случае, если доступ к власти (во всех ее формах) имеет лишь часть социальных групп из всех присутствующих в обществе, происходит «склеивание» властных ветвей, сращение их де-факто.

Таким образом, под термином «разделение властей» должно пониматься разделение политической власти и избавление от иерархического типа соотношения властных ветвей, присутствующего сейчас.

Иными словами, важно преодолеть разрыв между конституционным статусом института или органа и его реальным правовым положением.

В ближайшие годы оказалось бы крайне важным и нужным окончательное выделение «четвертой власти» — президентской, и детальное «прописывание» на уровне федерального конституционного закона статуса Президента, его полномочий, способов разрешения конфликтных ситуаций в случаях противостояния с иными властными ветвями, процедуры отстранения Президента от должности, сокращение президентских полномочий и т. д. и т. п.

Помимо этого, необходимо выделить еще одну ветвь власти — прокурорскую — и зафиксировать в Конституции систему мер, гарантирующих ее эффективное функционирование. Вряд ли можно согласиться с И. Михайловской, что общий надзор за соблюдением законов, составляющий основное предназначение прокуратуры, объективно препятствует созданию административной юстиции, создает дублирование полномочий суда и прокуратуры; что существование прокуратуры в ее нынешнем виде нарушает принцип состязательности судопроизводства и т. д. Подобные утверждения являются данью моде (довольно старой, между прочим), ориентированной на копирование западных институтов.

На кого объективно можно переложить функции нынешней прокуратуры? На Министерство юстиции? В этом случае налицо окажется «перестановка слагаемых» — компетенция прокуратуры сузится, а органов юстиции — расширится. Кто в такой ситуации будет осуществлять надзор за органами юстиции? По-прежнему прокуратура? Но будет ли этот надзор эффективным после того, как прокуратуре «указали место»? Уполномоченный по правам человека? Во-первых, в условиях современной России его деятельность носит скорее декоративный характер; а во-вторых, данный институт пока находится «в поиске» своего места, своей ниши в формирующемся конституционном строе.

При нынешнем официально заявленном стремлении к борьбе с организованной преступностью и коррупцией реформировать прокуратуру в плане сужения ее компетенции — значит ничему не научиться на опыте последнего десятилетия. Только совместные усилия всех структур, занимающихся борьбой с преступностью, могут привести к положительным сдвигам в этой области.

Кроме того, существует точка зрения, согласно которой России необходимо создание самостоятельной федеральной службы для борьбы с наиболее опасными проявлениями организованной преступности и коррупцией в высших эшелонах государственной вла­сти; службы пусть небольшой по численности, но хорошо технически оснащенной, имеющей подчиненные подразделения на местах, уполномоченной осуществлять оперативно-розыскные и следственные функции. Для обеспечения самостоятельности службы ее руководитель должен назначаться и освобождаться от должности парламентом страны, ежегодно отчитываться перед ним о проделанной работе.

Решение о создании такого органа может рассматриваться в качестве одной из мер, обеспечивающих прозрачность власти, что в конечном итоге может хотя бы отчасти способствовать установлению демократического политического режима.

Таким образом, для подтверждения реальности республиканской формы правления и для становления демократического правового режима прежде всего необходимо четкое разделение властей по горизонтали и устранение нынешней иерархичности — подчинения одной ветви власти другой.