Первая стадия систематизации

Первая стадия систематизации. Кодификационная работа была поручена Розенкампфу, но в 1808 г. в состав комиссии вошел товарищ министра юстиции М.М Сперанский. Она начал с преобразования комиссии, которая была разделена на Совет, правление и группу юрисконсультов. М.М Сперанский стал секретарем правления. С 1810 года он становится директором комиссии.

В основу реформы государственного устройства и правления М.М. Сперанский предлагал положить традиционный принцип разделения властей. Поэтому следовало, прежде всего, отделить друг от друга законодательную, исполнительную и судебную власти, сосредоточив их в разных независимых органах. В октябре 1809 года проект реформ лежал на столе у Александра II. Для того чтобы успешно провести эти изменения следовало реформировать в первую очередь законодательные акты, попытаться как-то их систематизировать.

К началу октября 1809 года было готово Введение к уложению государственных законов. Был создан новый Государственный совет. Проекты всех законов, указов, положений, уставов, новых учреждений рассматривались советом. В его компетенцию были отнесены все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения, предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничение или дополнение прежних положений. Придавая особое значение разработке гражданского права, по предложению Сперанского создается специальный комитет по рассмотрению проекта гражданского уложения в составе князя Лопухина, графа Северина-Потоцкого и сенаторов Алексеева и Корнелова.

Предполагалось поднять все старые нормы права, регулирующие в какой-то степени гражданско- правовые отношения в Российской Империи. Бесконечные противоречия, пробелы в праве, неразработанность целого ряда институтов и язык, недоступный для понимания не только населения, но и юристов, заставили Сперанского приступить к созданию проекта нового гражданского Уложения.

Государственный совет в 1810 г. 43 раза рассматривал проект гражданского уложения кодекса. В Государственном совете с 21 ноября 1821 г. по 21 декабря 1822 г. вновь возобновились прения по предоставленным комиссией проектам. Из 1343 статей, предложенных Сперанским и рассмотренным на 49 заседаниях Совета, остались без изменения 622. Бурную дискуссию вызвали статьи, регулирующие договорные, брачно-семейные и наследственные отношения.

В январе 1826 г. М.М. Сперанский направил императору Николаю I несколько записок с предложениями продолжить кодификационную работу. Доводы Сперанского были признаны достаточно вескими и послужили созданию второго отделения собственной его величества канцелярии. Первой стадией громоздкой систематизации по замыслу Сперанского должно было быть Полное собрание законов. Юридическая техника для составления Свода основывалась на следующей методике а статьи Свода, основанные на одном действующем указе, излагать теми же словами, которые содержатся в тексте и без изменений б статьи, основанные на нескольких указах, излагать словами главного указа с дополнениями и пояснениями из других указов в под каждой статьей давать ссылки на указы, в нее вошедшие г сократить многосложные тексты законов тексты законов д из противоречащих друг другу законов выбирать лучший или более поздний.

В итоге, уже к началу 1830 г. было создано 45 обширных томов, содержащих около 42 тысяч статей.

Свод законов должен был состоять из восьми разделов 1 основные государственные законы 2 учреждения а центральные б местные в устав о государственной службе 3 законы правительственных сил а устав о повинностях б устав о податях и пошлинах в устав таможенный г уставы монетный, горный и о соли д уставы лесной, оброчных статей и счетные 4 законы о состояниях 5 законы гражданские и межевые 6 уставы государственного благоустройства а уставы духовных дел иностранных исповеданий, кредитный, торговый, промышленный б уставы путей сообщения, почтовый, телеграфный, строительный, положения о взаимном пожарном страховании, о сельском хозяйстве, о найме на сельские работы, о трактирных заведениях, о благоустройстве в казачьих селениях, о колониях иностранцев на территории империи 7 уставы благочиния а уставы о народном продовольствии, об общественном призрении, врачебный б уставы о паспортах, о беглых, цензурный, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных 8 законы уголовные. 2.2. Проведение кодификационной работы.

Кодификационная работа проводилась следующим образом Из государственных сенатских, коллежских архивов были собраны реестры всех узаконений, на их основе был составлен единый реестр, а уже после этого обратились к первоисточникам.

Было прорецензировано 3000 книг, содержащих сенатские протоколы, важнейшие постановления сверялись с подлинниками. Однако собрание узаконений не предполагалось использовать в практических целях.

Таким образом, в первое Полное собрание законов было помещено более 30 тысяч различных указов, нормативных актов, постановлений, начиная с Соборного уложения и до вступления на престол Николая I. Неоспоримым достоинством этого собрания для того времени было, прежде всего, то, что он во многих частях не был абстрактным произведением. Свод включал в себя множество начал, выработанных и проверенных жизнью. Законы, ранее известные главным образом только немногим юристам, стали доступны для многих.

Обширные научно-критические, исторические и иные работы, касавшиеся богатейшего материала, заключенного в Полном собрании законов и в Своде законов, значительно содействовали оживлению юридической мысли и, несомненно, подготовили почву для создания в будущем Уложения. 19 января 1833 г. состоялось заседание Государственного совета, обсудившего представленный Свод законов. Было принято решение пользоваться текстами существующих законов до 1 января 1835 г а затем должен был вступить в силу в полном объеме в качестве общего Свода законов Российской империи.

В целом, данную попытку кодификации российского права можно считать успешной, во многом это заслуга величайшего российского реформатора М.М. Сперанского. Глава 3. М.М.Сперанский взгляды на организацию и управление ссылки извлечены из трудов. ЗАКОНЫ, НАУКА И ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ. Взаимосвязь между законом и управлением Слово право происходит от слова править правят по закону лица и места должности и органы управления, законом установленные но закон сам по себе не правит. Управление действует по закону но закон различен от управления 4, с.9. От верховного правления различается собственно так называемое управление administration.

Власть верховная правит gouverne установлениями ею учрежденными а установления управляют administrent делами им вверенными по уставам их и учреждениям. Управление прилагает законы к данным случаям когда же случай не определен в законе тогда он причисляется к чрезвычайным и порядком, для сего установленным, восходит на разрешение верховной власти 2, с.90. Управление как условие равновесия в обществе Все постановления, коими государство управляется, составляют неразрывную связь последствий, из одного начала истекающих. все имеют одно общее свойство, в том состоящее, что все они ограничивают отдельную и естественную свободу человека и приводят ее в совместность со свободой других, и, следовательно, все они могут быть признаваемы законом.

Закон положительный не что другое есть, как ограничение естественной свободы человека 1, c.175. Качество управления обусловлено качеством законодательства Поелику управление администрация не что другое есть, как исполнение закона, то само собою явствует, что доброта управления, по необходимости, зависит от доброты закона 1, с.103. Трудности правового обеспечения управления. 1 Недостаток законов на многие случаи и излишество их на другие 2 смешение между законами непременными и временными постановлениями 3 разум, в котором прежние законы составлены были, чрез долгое время и частыми переменами, а также и через пристрастные толки сделался темен и неизвестен 4 несходство прежних времен и обычаев с настоящими 3, с.28. Необходимость соединения науки и практики Теория без опыта почти бесполезна.

Но когда дело настоит о приведении законов в систему, тогда опытность одна недостаточна здесь нужно познание начал, из коих каждый род законов проистекает, связь их между собою, пределы их и взаимные отношения здесь нужна теория, с опытностью соединенная 3, с.57. ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ. Неустойчивость управления, не организующегося на принципах - твердых началах Недостаток твердых начал был причиною, что доселе образ нашего правления не имеет никакого определенного вида и многие учреждения, в самих себе превосходные, почти столь же скоро разрушались, как и возникали 1, с.56. Есть ли свойства управления достигнуты, то можно утвердительно заключить, что оно правильно, и основано на твердых началах 1, с.131. Системность Теории редко полезны для практики.

Они объемлют одну часть и не вычисляют трений всей системы, а после жалуются на род человеческий 1, с.76. Усовершенствовать высшие части управления и суда, оставляя низшие в бездействии или беспорядке, значит, то же, что хотеть удержать реку, не заградив ее источников.

Между тем редко правительство доводило свои планы до сих источников 1, с.138. Отчего все человеческие установления столь несовершенны Сверх многих других причин оттого, что все они делаются по большей части отрывками и без общего начертания.

Нетерпеливость, людям столь естественная, обольщение разума видами народного счастья и скорейшего улучшения, чаяние, что, поправив одну часть, дела пойдут лучше, все сие вводит нередко самые благоразумнейшие правительства в частные организации здесь в смысле - мероприятия и не дает, так сказать, созреть общему плану 1, с.111. Соответствие системы управления духу времени.

По сим признакам падение доверия народа к власти, ее ослабление, невозможность отдельных исправлений и желание обществом перемен можно, кажется, с достоверностью заключить, что настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа и что настало время переменить и основать новый вещей порядок 1, с.164. Приоритет объекта управления перед субъектом. Сколько бедствий, сколько пролития крови можно бы было упредить, если бы правители держав, точнее наблюдая движение общественного духа, сообразовались ему в началах политических систем и не народ приспособляли к правлению, но правление к состоянию народа 1, с.156. Наличие самоуправления.

Здесь нет необходимости изображать, сколь волостное наше управление слабо и ничтожно.

Одно только примечание, кажется, будет не излишним. Известно, что вообще злоупотребление власти менее действует на целые общества и сословия, нежели на частные лица. От сего первоначально и возникли городские, а потом и сельские общества.

Если бы земский чиновник имел дело с лицами и более с мирскими обществами, т.е. если мирские сии общества были лучше образованы и имели свое собственное твердое управление, то нет сомнения, что сим одним пресекся бы главный повод к притеснениям и жалобам, ныне столь вопиющим 5, с.102. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ. Принципы организации государства I.Законы суть правила, по коим силы государственные действуют к охранению лица, чести и имущества народного. II. Чтоб законы были неподвижны, нужно, чтоб пределы сил правительства были непременяемо ограничены.

III. Расположение сих пределов есть образ правления модель управления. IV. Образ правления есть внешний и внутренний. V. Внешний образ правления не может удостоверить пределы сил. VI. Сила правительства ограничивается равновесием сил народных. В сем состоит внутренний образ правления. VII. Равновесие сил народных требует, чтобы они все одно имели направление, но чтоб власть, стерегущая пределы, была отделена и независима.

VIII. Прочие части народа должны быть совершенно равны в правах своих и составлять едино 1, с.42. Ограниченность возможностей централизованного управления, необходимость децентрализации Власть верховного правления не может всем управлять непосредственно ей нужны органы сии органы суть установления 2, с.42-43. Необходимость разделения властных полномочий. Три силы движут и управляют государством сила законодательная, исполнительная и судная 1, с.145. Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответствии власти законодательной 1, с.166. Общая система управления вмещает в себя четыре частные системы, из коих каждая составляет целое и все, однако же, связаны между собою неразрывно.

Управление волостное подчинено управлению уездному, уездное - губернскому, губернское - государственному.

Каждая часть управления имеет свойственную ей ответственность 1, с.114. Разграничение компетенции между законодательными и исполнительными органами. Если бы власть исполнительная обязана была на всякий случай испрашивать определения власти законодательной, никакое государство не могло бы отправлять дел своих 1, с.104. Закон поставляет общие правила, учреждение прилагает правила сии к частным случаям и назначает образ исполнения 1, с.108. Критериальные требования к высшему органу исполнительной власти правительству. 1 Всякое законное на земли правительство устанавливается общею волею государства 2 никакое правительство не может иметь другой цели в установлении своем, как только охранение граждан в их личности, в их имуществе, в их чести 3 всякое правительство получает силы свои на тот только конец, чтоб достигнуть сея цели 4 никакой силы собственной правительство иметь не может, источник сил его есть государство 5 всякое правительство существует на условии, и доколе оно исполняет сии условия, дотоле оно законно 1, с.30. Общие правила организации управления.

Определив части, составляющие управление, и познав внутренне их сложение, должно назначить каждой из них приличнейшую организацию.

Организация управления вообще должна быть а сообразна общему государственному закону и учреждениям б основана на единстве исполнения в подвержена отчету в форме и в существе дел г постановлена на одном плане во всех частях своих д соображена с местными уважениями и ж соразмерена способам исполнения 1, с.102-103. Учреждения всегда постановляются властью исполнительною.

Всякое учреждение должно по необходимости быть сообразно государственному закону, а следовательно и способы, коими приводится оно в исполнение, должны быть на нем же основаны. Способы сии суть то, что называем мы организацией управления 1, с.104. Правила организации государственного управления Это установление каждого органа государственного управления должно означать 1 состав каждого из них, 2 предметы функции, задачи его и 3 порядок действий методы работы, рабочие процедуры. должно простираться на всю империю и, разделяясь постепенно, нисходить к самым последним селениям.

Сие ведет к разделению империи в порядке законодательном, в судном и в порядке управления. Первое правило сего разделения состоит в том, чтоб стараться, сколь возможно, все степени сил государственных совместить между собою. Сего требует экономия их упражнений, надзора и издержек. Второе правило, не менее важное, состоит в том, чтоб, избегая излишней раздробительности, доставить всем подданным, в установлениях сих участвующим, удобность в них действовать.

Третье правило. Все устройства, слишком сложные и составленные из великого числа людей, движутся медленно напротив, те установления, кои не имеют достаточных сил, вместе действующих, обыкновенно падают в слабость и неуважение 1, с.189-190. Необходимость одновременного введения нормативно-правовой базы взаимодействующих органов управления Когда все сии материалы положения и уставы будут приуготовлены, соображены согласованы и утверждены, тогда все места органы, должности, на сем новом плане расположенные, открыть в одно время, дабы вступая все вместе в новый вещей порядок, представляли они стройное целое, коего все части покорны одному закону 1, с.135. Методология разработки структуры управления.

По различию местных положений в каждом главном отделении могут быть две или более части довольно обширные, чтоб занять целое министерство, то и следует, что в каждом главном отделении может и должно быть столько министерств, сколько есть значащих частей, требующих особенного надзора.

Сие раздробление одного отделения на несколько частей не может быть вредно, есть ли части сии связаны общим планом того отделения, к коему принадлежат. Оно даже необходимо при начальном дела устройстве, когда каждая часть требует образования, особенного надзора и внимания. По усовершенствовании их можно, конечно, части сии соединить и привести к одному началу.

В общем плане должно всегда иметь в виду одни общие главные и необходимые отделения, ибо в ветвях, им подчиненных прообраз дерева целей, части их не могут иметь каждая соответственного себе порядка без крайнего дел раздробления и замешательства 1. с.135. ФУНКЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ. Необходимость и целесообразность планирования по минутным вдохновениям как бы то ни было, но ни в каком государстве политические слова не противоречат столько вещам т.е. фактическому положению дел, как в России 1, с.43. Планирование - инструмент упорядочения Правительство, действуя без плана, не только теряет время и случай к приготовлению лучшего, но и заграждает себе пути, ставя в подвиге своем самому себе препятствия 1, с.66. Они организационные нововведения всегда вредны, когда не утверждаются на общем плане 1, с.133. Каким порядком можно приступить к полному составу всей системы управления Есть ли план усовершенствования, выше предлагаемый заранее составленный будет 1, с.139. Потребность планирования в моделях Всякое правительство по необходимости обязано составить себе сей образец, дабы знать, куда ему должно склонять свои движения, чтоб иметь, так сказать, неподвижную точку направления без сего все его планы могут быть подвержены великим ошибкам 1, с.113. ФУНКЦИЯ КОНТРОЛЯ. Целевое предназначение контроля Главная мысль есть мысль надзора в порядке и благоустройстве какой-либо определенной части управления.

Надзор сей может иметь двоякую цель 1 предупредить беспорядок мерами предохранения прежде, нежели он случится 2 остановить и пресечь его последствия мерами понуждения и укрощения, когда уже он случился 6, с.93. Потребность в контроле за исполнительной властью Какие бы законы народ ни издавал, есть ли власть исполнительная не рассудит приводить их в действие, они будут пустые теории есть ли законодатели не будут иметь средств заставить исполнительную власть приводить волю их в действие, мало-помалу они станут все под ее влиянием, и государство, сохранив всю наружность принятого им образа правления, в самом деле будет водимо единою волею правительства 1, с.32. Право контроля требует ответственности Надзор, есть ли он не есть тайный, всегда предполагает ответственность в самом деле, надзор, который бы, не потребовав на месте объяснения, доносил только первые свои примечания высшему начальству, был бы самое тщетное и вредное фискальство.

Надзор, который бы мог требовать от главных местных начальников объяснения, должен бы быть от них независим.

Он должен необходимо следовать за течением дел, т.е. видеть все их производство следовательно, должен иметь во всех местах своих агентов.

Агентам сим должны быть все дела сообщаемы на предварительное усмотрение чтоб усмотрение сие могло иметь свою пользу, должно им дать право протеста иначе злоупотребления будут видимы, но не исправлены, с протестом соединить право приостановить решение дел 1, с.136. ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ И ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ. Лиц, принимающих решения, необходимо обеспечивать только релевантной информацией.

Министр, действуя в Коллегии как Главный Директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т.е. он должен получить от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение сколько излишней и ничего в себе существенно не заключающей переписки Он должен иметь для каждой Коллегии свою Канцелярию и свой Архив, и все сие только для того, чтобы сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводить Министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отвлекает время и средства обозреваемых их в совокупности 6, с.41. Потребность органов управления во взаимодействии. Как скоро одно министерство движется по данному направлению, то вместе с ним должны идти и другие иначе они друг друга затруднять будут, как то опыт уже и доказал и доказывать будет 6, с.161-162. Зависимость эффекта управления от исполнения.

Самый лучший образ управления, не имея исполнителей, не только не произведет никакого полезного действия, но по необходимости родит два весьма важные и столь редко законодателями измеряемые неудобства 1 Недоверчивость и неуважение к правительству. 2 Разрушив прежний вещей порядок, хотя несовершенный, но с привычками народными сообразный, есть ли порядок вновь установленный не будет обеспечен разумом исполнителей, он по необходимости родит во всех классах народа тем важнейшее неустройство, что все, и самые обыкновенные, упущения ему приписаны будут 1, с.112-113. Общественное согласие повышает действенность управления.

Где нет общего мнения о предметах управления, все суждения о них разнообразны, уединены, недействительны. Там добрый и вредный закон приемлется с равнодушием, исполняется без усердия, проходит без внимания.

Наилучшие намерения правительства подвергаются неправым толкованиям.

Где существует общее мнение о предметах управления, суждения могут быть в видах своих весьма различны, но все они идут к одной цели, к общему добру.

Самые жаркие споры кончаются общим к нему устремлением. Там добрый закон не скользит по поверхности, но укореняется в сердцах, и исполнение его делается общественною потребностью 1, с.82. Рационализация процесса группового решения от консенсуса - к большинству Для преграждения излишних докладов и для доставления Сенату способов решить дела окончательно, положено переменить прежнее правило единогласных решений и ввести новое, на простом большинстве голосов основанное 5, с.34. Есть ли по неведомым мне причинам необходимо большинство голосов положить должно, по крайней мере нужно ограничить его степени двумя третьими, или другим образом 1, с.72. Технология коллегиального управления Председатель никогда не объявляет своего мнения прежде, нежели на все вопросы собраны будут мнения всех членов 5, арх прил отд.1, с.3. При равенстве голосов мнение председателя имеет перевес.

Как скоро мнение, большинством голосов принятое, объявлено, все рассуждения пресекаются, и дело считается окончательно решенным.

Одно сие мнение составляет существо решения и приводится в исполнение Цит. по 8, с.412. Несогласные с большинством могут записать голоса свои в протокол. Сим освобождаются они от взыскания в случае неправильного решения в Коллегии 5,с.20. Коллегиальность не исключает единоначалия. В толпе людей управляющих, под каким бы названием ни была она составлена, на всякую данную минуту во всяком важном деле есть и должен быть один голос, один интерес, один человек, который всех других перевешивает.

Сей человек, сей голос есть совершенный деспот на ту минуту и в том деле 1, с.143. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ. Методы управления как меры воздействия. К действию законов необходимы способы исполнения. Сии способы содержатся в Уставах и Учреждениях т.е. речь идет о собственно организационных и распорядительных методах. В Уставах постановляются правила, как должно приводить закон в исполнение, меры к предупреждению нарушений и взыскания за пренебрежения сих мер. В Учреждениях устанавливаются власти, охраняющие исполнение закона по правилам, в Уставах положенным 6, с.92. Связь между правовыми, организационными и распорядительными методами Повеление указует, как поступить в известном и определенном деле а закон есть правило, как поступать всегда в делах сего рода 2, с.84. Отсюда необходимая связь между Законом, Уставом и Учреждением.

Закон без Уставов и Учреждений недействителен.

Уставы без Учреждений ничтожны, наилучшие Учреждения без добрых Уставов всегда будут бесполезны 4, с.92. Действенность экономических методов нежели внушение правительства 1, с.139. Избирательность в применение административных мер Необходимость различать в сих мерах то, что есть для всех частей общее, и что для некоторых из них есть особенное 6, с.93. Методы регламентирования формальной организации Два рода постановлений необходимо нужны к устройству всякой исполнительной части 1 устав и 2 учреждение.

Устав должен определить с точностью главные правила, на коих министр должен управлять вверенною ему частью. Учреждение должно установить предметы его, пределы его власти, образ его действия и постепенность исполнения 1, с.212. Прежде, нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь свое внутренне учреждение, или распорядок разных его частей и постепенность их управления 1, с.213. ДИАГНОСТИКА ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ДЕФЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ. Типичные недостатки в организации государственного управления Как царство сие Александра I застало также частные управления без правил и уставов, то и в нем все подвергается частным разрешениям - отсюда многоделие. Недостаток плана есть второе неудобство.

Недостаток доброй организации есть третье неудобство. Наконец, смешение начал законодательных с упражнениями исполнительными, необходимость, в которую поставлены все департаменты - составлять и уставы и наблюдать за их исполнением - есть четвертое неудобство и также важная причина многоделия 1, с.142. Дублирование в процессе управления между собою они т.е. разные органы государственного управления не имеют, ибо различие сие может быть только двояко 1 в предметах и 2 в правиле действия.

Но предметы во всех сих местах одинаковы. Сенат занимается теми же ветвями, какие вносятся в Совет и к министрам. Правило действия в них также одинаково все они или соображают дело с законом, или, когда закона нет или по обстоятельствам кажется он неудобен, представляют мнение свое о новом установлении.

Все различие состоит только в разности канцелярского обряда т.е в формальных процедурах работы, но нет нужды доказывать сколь различие сие маловажно 1, с.117. Причина неверного распределения компетенции. В системе разделения дел на министерства, без сомнения, более был уважен порядок предшествовавший, нежели естественная их связь и отношение. Казалось несходственным - и